<<
>>

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования. Казенные подряды являлись неотъемлемой частью системы обеспечения эффективного исполнения функций государства в период Российской империи.

В настоящее время понятие «казенный подряд» не употребляется. Для обозначения современной системы обеспечения государственных и муниципальных потребностей используется понятие закупки.

Данный институт в отечественной истории получает свое развитие с XVII века. Одно из первых упоминаний о казенных подрядах относится к периоду царствования Алексея Михайловича (1645-1676 гг.), однако правовое

оформление порядка их проведения произошло лишь при Петре I (1682-1725 гг.). В Регламенте о управлении Адмиралтейства и верфи[1] были сформулированы основные положения, касающиеся порядка и условий заключения казенного подряда. Именно с начала XVIII века система казенных подрядов постепенно приобретает основные черты современного механизма государственных и муниципальных закупок.

В начале XIX века российское правительство с целью совершенствования деятельности по обеспечению государственных нужд выработало оптимальную модель казенных подрядов, отвечавшую исторически сложившимся требованиям.

В качестве нормативной основы производства закупок для государственных нужд в это время выступали положение 1830 года «Об обязательствах, заключаемых с торгов между казною и частными людьми по подрядам, поставкам, по содержанию оброчных статей и продажам казенных движимых имуществ», а также пришедший ему на смену Свод законов гражданских.

В советский период отечественной истории институт казенного подряда не выделялся в качестве самостоятельного. Деятельность по обеспечению

государственных нужд в России после 1917 года осуществлялась в рамках общих положений о договоре подряда. Изменение политического и общественного строя в начале 90-х годов XX века и становление государственного механизма новой России определили современный этап развития казенных закупок.

В настоящее время вопросы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд регулируются Федеральным законом от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Злоупотребления при проведении казенных закупок имели место на всем историческом пути развития института государственного заказа в России. Борьба с разлагавшим государственный аппарат явлением велась на протяжении всего исследуемого периода. Правотворческая деятельность в эпоху Петра I послужила отправной точкой в формировании правовых основ противодействия казнокрадству. В XVIII веке борьба со злоупотреблениями в системе казенных подрядов велась целенаправленно и являлась одним из направлений государственной политики по предупреждению и пресечению фактов взяточничества. Отметим, что особенностью противодействия злоупотреблениям в сфере казенных подрядов в XVIII веке стало отсутствие единого нормативного правового акта, устанавливающего общий механизм такой деятельности.

Кроме того, по свидетельству современников и архивных источников, установленный уровень гласности не обеспечивал надлежащего правового порядка осуществления торгов. В начале XIX века массовый характер приобрели факты нарушений условий торгов, участия чиновников в казенных подрядах через подставных лиц, присвоения и растраты казенного имущества, а также получения подарков с целью «учинения или допущения чего-либо противоправного обязанностям службы»[2]. Апогеем противодействия должностным

злоупотреблениям явилось издание в 1835 году Свода законов уголовных, а позднее - Уложения о наказаниях уголовных и исправительных. Свод законов уголовных стал первым официальным источником, напрямую закрепившим уголовную ответственность за совершение чиновниками преступлений в сфере казенных подрядов и поставок.

В истории современной постсоветской России впервые о проблеме злоупотреблений в сфере государственных закупок официально было заявлено в послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 6 марта 1997 года[3].

В целях борьбы с коррупционными проявлениями и централизацией системы государственных закупок в мае 1999 года был принят Федеральный закон № 97-ФЗ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд». Однако он не смог в полной мере обеспечить должного уровня правового порядка в сфере закупок. Частично справился с этой задачей пришедший ему на смену Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Но, несмотря на введение в действие нового закона, ситуация в сфере закупок по-прежнему оставалась сложной. Так, в 2010 году Д.А. Медведев на посту главы государства констатировал, что ситуация в этом секторе экономики «уже вышла за грань разумного»[4]. В 2012 году В.В. Путин подтвердил, что государственные закупки стали «”питательной зоной” для коррупции»[5]. В последующих ежегодных посланиях Президента, определяющих основные направления деятельности Российского государства, признавались увеличение масштабов злоупотреблений должностных лиц и необходимость активизации работы по изменению механизма правового регулирования в сфере бюджетных

расходов и государственных закупок. Способствовать формированию нового механизма противодействия злоупотреблениям на всех этапах деятельности по обеспечению государственных и муниципальных нужд был призван ранее упомянутый нами Федеральный закон № 44-ФЗ от 5 апреля 2013 года.

Проблема нецелевого расходования бюджетных средств, выделяемых на оплату государственных и муниципальных заказов, вызывает особый интерес не только у представителей органов государственной власти, но и общественности. На сегодняшний день самой известной площадкой для борьбы с неэффективным использованием финансовых средств в сфере закупок является проект «За честные закупки», созданный общероссийским общественным движением «Народный фронт “За Россию”». Субъектами внешнего государственного финансового контроля в сфере закупок в Российской Федерации на федеральном уровне выступают Счетная палата Российской Федерации, Федеральная антимонопольная служба России, Федеральное казначейство, находящееся в ведении Министерства финансов Российской Федерации.

На региональном уровне активно осуществляют контроль в сфере закупок территориальные органы Федеральной антимонопольной службы России.

Несмотря на предпринимаемые меры, число выявленных нарушений в указанной сфере остается высоким. В одном из выступлений С.В. Степашин, занимая пост председателя Счетной палаты России, сообщил, что в 2012 году в системе государственных закупок были выявлены нарушения на сумму, превышающую 100 млрд рублей[6]. В 2014 году, по данным официального сайта ведомства, эта цифра составила 130 млрд рублей[7]. В январе 2015 года Президент России В.В. Путин, выступая на расширенном заседании Коллегии Счетной

палаты, отметил, что, несмотря на принятие Федерального закона о контрактной системе в сфере закупок, «до сих пор существенной экономии средств, выделяемых на госзакупки, добиться, к сожалению, не удалось. Вопреки здравому смыслу и экономическим реалиям отдельные государственные и муниципальные структуры продолжают закупать товары по явно завышенной, неадекватной цене, отодвигают от контрактов отечественных производителей, используют госсредства для приобретения предметов роскоши»[8].

Таким образом, изучение правоприменительной практики и аналитических материалов позволяет прийти к выводу о том, что ущерб от совершенных злоупотреблений в сфере государственных и муниципальных закупок ежегодно увеличивается, вследствие чего возникает необходимость системного анализа не только современного механизма обеспечения экономической безопасности в сфере закупок, но и ранее существовавшего в отечественной истории. Выявление условий, способствовавших совершению должностными лицами злоупотреблений при заключении казенных подрядов в Российской империи, и анализ исторического опыта противодействия указанным явлениям с помощью правовых средств позволят объективно оценить практические результаты этой работы, а также с учетом исторических коррективов определить возможность применения изученного опыта в современной контрактной системе в сфере государственных и муниципальных закупок.

Степень научной разработанности темы. В настоящее время монографические исследования на указанную тему отсутствуют. Анализ историко-правовой научно-исследовательской литературы свидетельствует о том, что в качестве самостоятельного объекта изучения сформулированная в теме диссертационного исследования проблема не рассматривалась.

Существуют научные труды, посвященные отдельным сторонам интересующей нас проблемы. Изучением правовых основ борьбы со взяточничеством в России в указанный исторический период занимались Н.В. Гущева, Е.И. Голованова, В.В. Астанин, Е.Е. Столярова, Р.А. Гребенюк, А.В. Шабанов, А.В. Куракин, Н.Н. Брякин и др. М.С. Александров, Д.Ю. Борисов, С.С. Шихова, И.В. Балтутите исследовали процесс становления института государственного заказа в Российской империи. Кроме того, имеются немногочисленные научные работы по вопросам противодействия коррупции в системе государственных закупок на современном этапе. Данной актуальной проблеме уделяли внимание Ю.В. Скосырская, А.А. Храмкин. Изучению договора подряда как института гражданского права в целом посвятили свои исследования О.Е. Махова, Е.Л. Абрамцова, О.Г. Ершов, Н.В. Курамжина, С.Н. Мокров, Д.В. Теплов, В.Р. Файзулин, Д.С. Торосян, В.Г. Блинов,

Э.В. Немченко и др. Наличие большого количества узких и невзаимосвязанных научных работ лишь подчеркивает необходимость комплексного системного исследования процесса формирования института казенного подряда, его правового регулирования, злоупотреблений, сопровождавших сферу казенного подряда в Российской империи, а также исследования развития законодательства в области противодействия указанным злоупотреблениям в период XVIII - начала XX века.

Объект исследования - общественные отношения, связанные с развитием системы казенных подрядов и противодействием злоупотреблениям в указанной сфере в период Российской империи.

Предмет исследования - законодательство Российской империи XVIII - начала XX века, регулирующее деятельность по проведению казенных подрядов и определяющее меры противодействия злоупотреблениям в системе казенных подрядов, а также практика реализации названных мер в рассматриваемый исторический период.

Цель исследования заключается в выявлении и системном осмыслении историко-правового опыта противодействия злоупотреблениям в системе казенных подрядов и возможности его применения в сфере закупок в современной России.

Для достижения поставленной цели исследования предполагается решение следующих задач:

- определить содержание понятия «казенный подряд» в отечественном праве;

- изучить направления и особенности правового регулирования деятельности по заключению казенных подрядов в Российской империи в XVIII - начале XX века;

- исследовать российское законодательство XVIII - начала XX века, направленное на противодействие злоупотреблениям в системе казенных подрядов;

- изучить меры по противодействию злоупотреблениям в сфере казенных подрядов, применяемые в соответствии с российским законодательством исследуемого периода;

- определить перспективы и возможности использования историко­правового опыта в сфере закупок на современном этапе.

Научная новизна исследования состоит в целостном системном историко­правовом анализе государственных мер по противодействию злоупотреблениям в системе казенных подрядов в Российской империи в XVIII - начале XX века. Впервые в научный оборот введен ряд архивных материалов из фондов Центрального государственного исторического архива Санкт-Петербурга и Центрального архива Нижегородской области.

Теоретическая значимость работы заключается в том, что положения диссертационного исследования формируют систему теоретических знаний о правовом регулировании деятельности по заключению казенных подрядов, о развитии законодательства в области противодействия злоупотреблениям

в указанной сфере в России XVIII - начала XX века, а также определяют возможность использования исторического опыта по противодействию злоупотреблениям в сфере закупок на современном этапе.

Практическая значимость работы состоит в том, что основные положения, выводы и предложения автора могут быть использованы в правотворческой деятельности при совершенствовании нормативно-правовой базы по противодействию коррупционным проявлениям в сфере закупок, в деятельности правоохранительных органов по разработке научно-практических рекомендаций по совершенствованию антикоррупционного законодательства. Результаты работы могут быть применены в образовательном процессе высших учебных заведений юридического профиля при изучении историко-правовых дисциплин.

Методология и методы исследования. Методологической основой диссертационного исследования избран диалектический подход к изучению комплекса общественных отношений, связанных со злоупотреблениями в сфере казенных подрядов в имперской России. Принципы объективности и историзма, системности научного познания являются основой методологии данного исследования. В качестве методов целостного исследования применяются диалектический, технико-юридический, метод хронодискретного моногеографического сравнительного правоведения. В работе полноценно использованы общенаучные методы познания (анализ, синтез, сравнение) и частнонаучные методы (историко-правовой, сравнительно-правовой, формально­юридический, статистический).

Положения, выносимые на защиту:

1. Система казенных подрядов в Российской империи - совокупность отношений по обеспечению казенных нужд, выраженная в осуществляемой на основании правовых актов Российской империи деятельности должностных лиц казенных учреждений и подрядчиков по выбору исполнителей казенного подряда,

выполнению контракта и контролю за реализацией взятых сторонами обязательств.

2. Особенностью правового регулирования отношений в сфере казенных подрядов в XVIII - первой половине XIX века было использование разных по лексическому значению понятий по отношению к однородным явлениям. Казенным подрядом именовались непосредственно подряд, поставка в казну, перевозка и личный найм. Законодательное закрепление этого понятия до 30-х годов XIX века отсутствовало. Только в 1835 году в Своде законов гражданских понятию «подряд» было дано официальное определение. Вместе с этим был обозначен предмет казенного подряда.

3. В XVIII веке в системе казенных подрядов наблюдалось нарушение рыночного механизма ценообразования. Государство в целях охраны казенного интереса пренебрегало некоторыми рыночными принципами и активно осуществляло деятельность по обеспечению казенных нужд посредством закрепления в актах Правительствующего сената имен конкретных подрядчиков без проведения торгов, установления фиксированных закупочных цен.

4. В качестве основных условий совершения злоупотреблений в системе казенных подрядов в XVIII веке, определивших направления деятельности по противодействию указанным негативным явлениям, следует выделить отсутствие единого нормативного правового акта, регламентировавшего механизм закупок в целом; отсутствие единых требований к оформлению договорных обязательств; недостаточно развитую систему информационного обмена между казенными учреждениями по вопросам получения сведений о фактах недобросовестного исполнения подрядчиками условий казенного контракта; недостаточный уровень гласности системы казенных подрядов.

5. Одним из основных способов противодействия должностным преступлениям в системе государственного управления, и в частности в казенных подрядах, в XVIII - начале XX века являлись правовые запреты. Лицам, состоявшим на службе у государства, запрещалось вступать в казенные подряды и

поставки, быть поручителями и залогодателями по закупкам, находящимся в их ведении.

6. Принцип национального режима являлся основополагающим при определении подрядчиков и поставщиков в Российской империи и предусматривал выбор исполнителя контракта не только в зависимости от страны происхождения закупаемого товара, но и местонахождения отечественного производителя. Так, при закупке сукна для казенных нужд приоритет в выборе поставщика отдавался российским представителям. В случае если при равных условиях на казенный подряд претендовали иногородние и местные поставщики, контракт заключался с последними.

7. По общему правилу казенные убытки по подрядам компенсировались подрядчиками, а в случае их несостоятельности - поручителями. Однако в ряде случаев обязанность по возмещению ущерба возлагалась на должностных лиц заказчика. Так, члены казенных палат, допустившие к подрядам исполнителя без свидетельства о финансовом состоянии, были обязаны компенсировать государству причиненный его действиями вред. В силу запрета на волокиту и злоупотребления при приеме товара у казенных поставщиков все убытки, причиненные исполнителю контракта, возмещались лицами, ответственными за прием продукции. За промедление с выгрузкой поставляемого товара устанавливалась санкция в виде штрафных денег, которые выплачивались в пользу подрядчика.

8. Криминализация противоправных деяний при заключении казенных подрядов и поставок, приеме поставляемой продукции в казну явилась правотворческим достижением уголовно-правовой политики первой половины XIX века. Впервые в истории отечественного уголовного права в Своде законов уголовных была определена ответственность должностных лиц за совершение преступлений в сфере казенных подрядов.

9. В XIX - начале XX века направлениями правового регулирования сферы казенных подрядов и поставок являлись обеспечение охраны казенного интереса

от корыстных злоупотреблений и убытков, а также установление конкурентных способов определения подрядчика, поддержка отечественного производителя на рынке казенных закупок, защита интересов поставщиков от злоупотреблений государственных служащих.

10. Контракты на выполнение подрядных работ на рубеже XIX - XX веков содержали достаточно эффективную меру обеспечения исполнения контракта. При строительном подряде оплата по контракту производилась после его исполнения, но окончательный прием выполненных работ осуществлялся после истечения установленного гарантийного срока на произведенные работы и исполнения подрядчиком всех обязательств по контракту. Установленный срок гарантийных обязательств делился на несколько временных отрезков, по прошествии каждого отрезка заказчик выплачивал подрядчику определенную часть от внесенного в качестве обеспечения по подряду залога.

11. На основании изученного опыта по противодействию злоупотреблениям в системе казенных подрядов в Российской империи нами предлагаются следующие инициативы: предусмотреть в современном законодательстве возможность применения обеспечения гарантии качества в отношении предмета контракта; выработать механизм присуждения добросовестным исполнителям контрактов почетного звания «Лучший поставщик»; ввести материальную ответственность должностных лиц заказчика при заключении контрактов для обеспечения государственных и муниципальных нужд; использовать систему вознаграждения для лиц, осуществляющих деятельность по выявлению правонарушений в сфере закупок; установить уголовную ответственность за совершение преступлений в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Степень достоверности результатов исследования определяется системным рассмотрением обозначенных вопросов. В качестве нормативной основы диссертации выступают современное российское законодательство, нормативные правовые акты дореволюционной России в сфере закупок.

Эмпирическую базу исследования составляют материалы судебной и иной правоприменительной практики, материалы фондов Центрального государственного исторического архива Санкт-Петербурга, Центрального архива Нижегородской области. Теоретическую основу диссертации составляют научные исследования по истории государства и права, монографические и иные научные работы по отраслевым юридическим наукам.

Существенно дополняют картину в качестве оригинальных источников о политической, экономической и социальной сферах в период императорской России дневники, воспоминания и записки современников.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и практические выводы диссертационного исследования отражены в четырнадцати опубликованных работах общим объемом 4,23 п. л., в том числе в пяти статьях в изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки России для публикации результатов диссертационных исследований. Результаты исследования докладывались на двенадцати научно-практических конференциях различного уровня, в том числе шести международных: V международной научной конференции «Современное состояние и перспективы развития государства и права» (г. Днепропетровск, 13-14 декабря 2013 года), международной научно-практической конференции «Компромисс в праве: теория, практика, техника» (г. Н. Новгород, 29-30 мая 2014 года), XVI международном научно-практическом форуме «Юртехнетика» на тему «Стратегия, тактика, техника законотворчества (взаимосвязь, инновационные достижения, ошибки)» (г. Н. Новгород, г. Владимир, 25-27 сентября 2014 года), международной научно-практической конференции «Эффективность юридических процедур: теория, практика, техника» (г. Н. Новгород, 20-21 мая 2015 года), международной научно-практической конференции «Государство и право в изменяющемся мире» (г. Н. Новгород, 5 марта 2015 года), XVII международном научно-практическом форуме «Юртехнетика» на тему «Законотворческая, интерпретационная, правоприменительная техника в

контексте культуры и межкультурной коммуникации» (г. Н. Новгород, 24-25 сентября 2015 года).

Отдельные положения диссертационного исследования были использованы при подготовке научно-исследовательской работы «Противодействие злоупотреблениям в системе казенных подрядов в Российской империи (историко-аналитический обзор)».

Материалы диссертации используются в учебном процессе Нижегородской академии МВД России при проведении занятий по дисциплинам «История государства и права России» и «История органов внутренних дел».

Исходя из цели, задач и логики изложения научного материала, была определена структура работы. Исследование состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка литературы.

Помощь с написанием академических работ
<< | >>
Источник: БЕЛИНСКАЯ Мария Петровна. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ ЗЛОУПОТРЕБЛЕНИЯМ В СИСТЕМЕ КАЗЕННЫХ ПОДРЯДОВ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ. ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Нижний Новгород - 2016. 2016

Еще по теме ВВЕДЕНИЕ:

  1. Введение
  2. ВВЕДЕНИЕ
  3. ВВЕДЕНИЕ
  4. Введение
  5. Введение
  6. ВВЕДЕНИЕ
  7. ВВЕДЕНИЕ
  8. ВВЕДЕНИЕ
  9. ВВЕДЕНИЕ
  10. Введение
  11. Введение
  12. Введение
  13. Введение
  14. Обман и введение в заблуждение
  15. ВВЕДЕНИЕ
  16. Введение
  17. Введение
- Авторское право - Административное право, финансовое право, информационное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Гражданский процесс; арбитражный процесс - Гражданское право; предпренимательское право; семейное право; международное частное право - Договорное право - Избирательное право - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право, муниципальное право - Корпоративное право - Медицинское право - Международное право, европейское право - Налоговое право - Наследственное право - Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право - Римское право - Страховое право - Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право; право социального обеспечения - Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право - Уголовный процесс; криминалистика и судебная экспертиза; оперативно-розыскная деятельность - Финансовое право - Юридические науки -