<<
>>

Отраслевая принадлежность отношений в сфере государственного кредита

Правовое обеспечение общественных отношений, складывающихся в сфере государственного кредита, осуществляется в рамках различных отраслей права, в том числе конституционного, финансового, административного и гражданского права, что является причиной продолжительной научной дискуссии об отраслевой принадлежности государственного кредита.

При этом наиболее жаркие споры традиционно ведутся между учеными-цивилистами и представителями финансово-правовой науки, что обусловлено использованием государством в процессе финансовой деятельности такого инструмента, как кредит, свойственного в большей степени гражданской сфере правоотношений.

Еще классик финансово-правовой мысли М. Ф. Орлов отмечал, что «кредит публичный, или государственный, и кредит частный кроме имени и цели имеют мало подобия»[90]. Данный тезис, ставший теперь уже научным афоризмом в кругах современных юристов и экономистов, нашел свое подтверждение в выработанных дореволюционной доктриной различиях между публичным и частным кредитом.

М. Ф. Орлов, И. Т. Тарасов[91], А. А. Исаев[92], Л. В. Ходский[93],

С. И. Иловайский[94] и другие дореволюционные авторы выделяли следующие основные отличия:

- при частном кредите кредитор волен использовать все предусмотренные законом меры принуждения, чтобы вернуть одолженные деньги; в отношении же государственного кредита, наоборот, юридическое преимущество остается за государством, несмотря на его статус должника;

- частные долгосрочные займы непременно предполагают обеспечение каким-нибудь прочным залогом, в то время как государство может заключать займы на самые продолжительные сроки безо всякого залога или обеспечения определенным имуществом;

- присущие государству долговечность и суверенитет дают ему возможность пользоваться такими формами и условиями займов, которые не под силу частному лицу: принудительные займы, непогашаемые займы, займы, погашаемые до срока и т.

п.;

- исходя из кредитоспособности должника государство может пользоваться значительным кредитом даже в тех случаях, когда его финансовое хозяйство расстроено и переживает затяжной кризис, что совершенно невозможно для частного хозяйства, находящегося в подобном положении.

В господствовавшей в советский период доктрине наблюдалась преемственность взглядов дореволюционных ученых. Советские правоведы безусловный приоритет в правовом регулировании государственного кредита признавали за финансовым правом.

Так, С. Д. Цыпкин считал, что отношения, возникающие при выпуске государственных займов, регулируются финансовым правом и существенно отличаются от отношений, возникающих при договоре займа в гражданскоправовом смысле[95]. В. В. Бесчеревных относил указанные отношения полностью к финансово-правовым, регулируемым исключительно административным методом[96] [97]. Данная точка зрения преобладала в работах и

97

других советских ученых .

Однако по мере становления и развития рыночных отношений в России качественно менялось содержание российской финансовой системы. Как мы указывали ранее, в настоящее время исследуемым понятием охватываются не только отношения по привлечению государством на добровольной, срочной, возвратной и возмездной основах свободных денежных средств, но и отношения по поводу размещения бюджетных средств на тех же началах, а также отношения по предоставлению государственных гарантий. Причем принцип добровольности вступления в отношения государственного кредита теперь закреплен на конституционном уровне.

По справедливому замечанию М. В. Карасевой, «если финансовое право в том виде, в котором оно существовало в советское время, было очень близко, практически неотрывно от административного права, то сегодня оно заняло место пограничной отрасли на стыке публичного и

98

частного права» .

В этой связи вопрос о соотношении публично-правовых и гражданскоправовых начал в регламентации кредитных отношений с участием государства и, как следствие, о месте государственного кредита в системе российского права в современных условиях не только не теряет своей актуальности, но и приобретает чрезвычайно важный характер.

В юридической литературе принято рассматривать государственный кредит как экономическую и юридическую категории. Этот подход обусловлен тем, что экономическая природа отношений накладывает определенный отпечаток на складывающиеся правоотношения, право, по сути, опосредует происходящие в обществе экономические процессы.

Как экономическая категория, государственный кредит играет двоякую роль — кредита как такового и публичных финансов, поэтому несет в себе черты одновременно и кредита, и финансов.

С экономической точки зрения кредит представляет собой определенный вид общественных отношений, связанных с движением стоимости на условиях возвратности, срочности и возмездности[98] [99]. Особенностью кредита является то, что стоимость, выступающая объектом кредита, совершает возвратное движение: при предоставлении она движется от кредитора к заемщику; при погашении она совершает обратное движение — от заемщика к кредитору. При этом считается, что заемщик становится лишь временным владельцем ссуженного капитала[100].

Г оворя о данной особенности применительно к государственному кредиту, надо сказать, что она послужила основанием для выделения его в отдельное звено финансовой системы, поскольку именно возвратность движения стоимости позволяет несколько отграничить средства, аккумулируемые посредством государственного кредита, от доходов государства в собственном смысле[101].

В свою очередь, под финансами подразумевается совокупность экономических отношений, образующихся в процессе формирования, распределения и использования денежных фондов. Материальным выражением финансов являются фонды денежных средств. Однако финансы — это не сами денежные средства, а отношения между людьми по поводу образования, перераспределения и использования этих фондов. Финансы служат экономическим инструментом распределения валового общественного продукта и национального дохода[102] [103].

Экономическая связь государственного кредита с финансами и кредитом проявляется в том, что временно свободные средства физических и юридических лиц аккумулируются на условиях возвратности и возмездности и используются государством как ссудный капитал, т. е. кредит является одной из форм движения ссудного капитала и заключается во вторичном распределении стоимости общественного продукта и части национального дохода .

Имея в себе черты одновременно и кредита, и финансов, с экономической стороны отношения, складывающиеся в области государственного кредита, характеризуются определенными признаками. Во-первых, это денежные отношения, а во-вторых, это распределительные и безэквивалентные отношения, поскольку на стадии распределения движение ссудного капитала в отношениях государственного кредита распадется на два разделенных по времени этапа: от займодавца к заемщику и от заемщика к займодавцу. Так, например, на первом этапе происходит аккумулирование государством фондов денежных средств, а на втором — их расходование. При этом на каждом этапе наблюдается одностороннее движение стоимости в денежной форме, не сопровождающееся встречным движением стоимости в товарной форме, как это происходит на стадии обмена.

Таким образом, в экономическом аспекте отношения, возникающие в сфере государственного кредита, являются финансово-кредитными, что предопределяет особенность их предмета и метода правового регулирования.

Тот факт, что государственный кредит является продуктом финансовой деятельности государства, как представляется, сомнения ни у кого не вызывает. Привлекая и размещая денежные средства на условиях возвратности, срочности и возмездности, государство тем самым аккумулирует, распределяет и использует фонды денежных средств, т. е. осуществляет свою финансовую деятельность. Подобного рода отношения в юридической науке традиционно относят к предмету регулирования финансового права.

Что касается метода их правового регулирования, то финансовые отношения с участием публично-правовых образований, как правило, регулируются императивным методом, заключающимся в издании одной стороной (государством в лице компетентных органов) властных предписаний, обязательных для выполнения другой стороной, в процессе осуществления финансовой деятельности.

В то же время кредитные отношения не могут строиться на властных началах — это противоречит их экономической природе. Для их возникновения необходимо взаимное согласие обеих сторон, юридическим выражением которого является договор. Договорные отношения регулируются диспозитивным методом, основными характеристиками которого выступают автономия воли и равенство сторон.

В этой связи практика издания принудительных займов в дореволюционный и советский период нашей истории была не только порочной с морально-этической точки зрения, но и, кроме того, юридические нормы, сопровождавшие данный процесс, полностью противоречили экономической сущности регулируемых ими отношений. Указанные займы по существу мало чем отличались от налогов.

Напомним, что в настоящее время наложен конституционный запрет на выпуск принудительных займов. Отношения государственного кредита возникают в добровольном порядке и опосредуются заключением соответствующих договоров.

Однако означает ли это, что возникающие на добровольной, договорной основе общественные отношения лежат в плоскости регулирования частного права?

Думается, что нет. Ведь сам по себе способ возникновения еще не определяет правовую природу общественных отношений. И частные, и публичные отношения могут возникать как на основании добровольного волеизъявления сторон, так и в силу обязательных для исполнения властных предписаний.

Это объясняется тем, что, как отмечает Е. А. Лукьянова, в современных условиях все более расширяется сочетание частноправовых и публичноправовых методов регулирования в различных отраслях законодательства. Данную тенденцию применительно к развитию системы права можно обозначить как размывание границ между частным и публичным правом, а применительно к системе законодательства — как нарастание комплексного нормативного регулирования общественных отношений[104].

Так, сами методы ведения финансовой деятельности различаются в зависимости от того, с какими субъектами государство вступает в отношения, а также от условий аккумулирования, распределения и использования денежных средств.

В числе методов мобилизации фондов денежных средств безусловное лидерство, конечно, занимает налоговый метод, однако выделяются и другие методы собирания денежных ресурсов государства (например, добровольные взносы денежных средств, включая приобретение государственных ценных бумаг и предоставление кредитов).

Аналогично к методам распределения (использования) фондов денежных средств прежде всего относят финансирование, под которым принято понимать плановую, целевую, безвозвратную выдачу бюджетных средств. Вместе с тем распределение (использование) фондов денежных средств осуществляется также посредством бюджетного кредитования, которое является плановой, целевой, но возвратной выдачей средств из бюджета. Другим методом распределения (использования) может выступать государственное гарантирование, особенностью которого является условное обязательство бюджета, возникающее только при наступлении гарантийного случая.

Договорной характер возникновения публичных правоотношений не отрицается и действующим законодательством РФ. Так, например, в силу ч. 3 ст. 219 БК получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом иным правовым актом, соглашением.

Помимо этого, следует иметь в виду, что отношения в области государственного кредита являются сложносоставными и многоаспектными. В этой связи выяснению юридической природы данных отношений будет способствовать анализ входящих в его состав отношений по привлечению и размещению государством денежных средств. Как отмечалось ранее, согласно действующему законодательству РФ отношения, возникающие по поводу получения или размещения государством денежных средств, опосредуются заключением соответствующих договоров[105].

Так, анализ БК позволяет выделить следующие договорные отношения в сфере государственного кредита: 1) с кредитными организациями на основании кредитного договора; 2) с физическими или юридическими лицами при эмиссии государственных ценных бумаг; 3) с публично-правовыми образованиями или юридическими лицами на основании договора бюджетного кредита; 4) с публично-правовыми образованиями или физическими или юридическими лицами на основании договора о предоставлении государственной гарантии.

Отраслевая принадлежность отношений, возникающих между публично - территориальными образованиями (Российской Федерацией, субъектами РФ или муниципальными образованиями) в силу договоров о предоставлении бюджетного кредита и государственной гарантии, существенно отличается от отраслевой принадлежности отношений, складывающихся между государством в лице его компетентных органов и физическими или юридическими лицами, что объясняется различным субъектным составом рассматриваемых отношений. Безусловно, первые из указанных правоотношений по своей юридической природе являются бюджетно - правовыми, ведь предоставление бюджетных средств из одного бюджета в другой есть не что иное, как их перераспределение в рамках бюджетной системы РФ.

Что же касается правовой природы общественных отношений, складывающихся в рамках государственного кредита между государством и частными лицами, то здесь не все так однозначно.

Наибольший пласт отношений в составе государственного кредита занимают общественные отношения по привлечению в бюджет дополнительных денежных средств, что неудивительно, ведь любому государству, даже экономически развитому, знакома проблема бюджетного дефицита.

В целях привлечения в бюджет дополнительных денежных средств для покрытия образовавшегося дефицита государство заключает с физическим или юридическим лицом договор государственного займа, легальное определение которого содержится в ст. 817 ГК.

В силу названной нормы договор государственного займа заключается путем приобретения займодавцем выпущенных государственных облигаций или иных государственных ценных бумаг, удостоверяющих право займодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денежных средств или, в зависимости от условий займа иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение.

Расширительное толкование ст. 817 ГК позволяет ряду авторов понимать под способом заключения договора государственного займа всю совокупность последовательных действий эмитента, направленных на возникновение заемного обязательства, а именно эмиссию ценных бумаг и их размещение[106].

С такой позицией трудно согласиться, ведь эмиссия государственных ценных бумаг, согласно действующему законодательству РФ, представляет собой односторонние действия эмитента, поэтому данные вопросы находятся за пределами гражданско-правового регулирования. Отношения, связанные с процедурой эмиссии государственных ценных бумаг, в силу прямого указания законодателя в ч. 3 ст. 114 БК регулируются положениями Закона об особенностях эмиссии.

Данный Закон хотя прямо и не называет этапы эмиссии государственных ценных бумаг, однако анализ положений его гл. 3 показывает, что для возникновения обязательств публично-правового образования по государственной ценной бумаге необходима совокупность следующих юридических действий:

- утверждение высшим исполнительным органом государственной власти Генеральных условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг в форме нормативного правового акта;

- принятие эмитентом в виде нормативного правового акта документа, содержащего условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг;

- государственная регистрация условий эмиссии и обращения государственных ценных бумаг;

- принятие эмитентом решения о выпуске государственных ценных бумаг.

Необходимым юридическим фактом возникновения обязательств по

государственной ценной бумаге помимо перечисленных служит также размещение ценной бумаги, под которым, как следует из ст. 2 Федерального закона от 22.04.1996 № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг» (далее — Закон о рынке ценных бумаг), понимается отчуждение эмиссионных ценных бумаг эмитентом первым владельцам путем заключения гражданско-правовых сделок.

Таким образом, из всей совокупности действий, необходимых для возникновения обязательства государственного займа, только процедура размещения государственных ценных бумаг, реализуемая путем продажи эмитентом государственных ценных бумаг, регулируется нормами гражданского законодательства РФ, в частности гл. 5, 9, 30, 42 ГК.

При этом следует отметить, что происходящая из конституционного принципа добровольность государственных займов, закрепленная в п. 2 ст. 817 ГК, предполагает взаимный характер, т. е. распространяется на волеизъявление как займодавца, так и заемщика.

Относительно добровольного вступления в заемные отношения займодавца, т. е. физических и юридических лиц, все предельно ясно. Установленный в ч. 4 ст. 75 Конституции и ст. 817 ГК правовой механизм служит гарантией неповторения советской практики размещения государственных займов среди населения по подписке.

В свою очередь, свобода волеизъявления государства при вступлении в заемные отношения весьма условна. Прежде всего, государство, вступая в гражданские правоотношения (при размещении выпущенных им ценных бумаг), преследует иные цели, чем другие участники гражданского оборота. Его участие является несколько вынужденным и связано с реализацией возложенных на него функций. Специальная правосубъектность государства,

107

См.: СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1918.

необходимая ему для участия в имущественных отношениях для решения отдельных задач публичного характера (в данном случае аккумуляции дополнительных ресурсов для покрытия дефицита бюджета), вытекает в том числе и из п. 2 ст. 124 ГК.

Кроме того, возникновение обязательств по государственным ценным бумагам строго ограничено следующими установленными БК параметрами: верхний предел государственного долга, предельный объем государственных заимствований, предельный объем расходов на обслуживание государственного долга, программа государственных заимствований. Данные параметры ежегодно утверждаются законом о соответствующем бюджете.

Принимаемые эмитентом с учетом названных параметров условия эмиссии и обращения государственных ценных бумаг и само решение эмитента об эмиссии выпуска государственных ценных бумаг должны соответствовать Генеральным условиям эмиссии и обращения государственных ценных бумаг и содержать установленные федеральным законом обязательные сведения.

Все вышеперечисленные критерии, закрепленные бюджетным законодательством РФ, непосредственно влияют на формирование воли заемщика — публично-правового образования. Волеизъявление государства при вступлении в заемные отношения можно рассматривать исключительно через призму публичного интереса.

Финансово-правовые нормы оказывают свое влияние не только на стадию возникновения обязательств по государственным ценным бумагам, но и на стадию исполнения указанных обязательств.

И в этом отношении исключение из состава Закона об особенностях эмиссии положений ч. 2 ст. 2 и ст. 13 (см. Закон о внесении изменений в БК № 63-ФЗ), согласно которым исполнение обязательств по государственным ценным бумагам осуществляется за счет средств соответствующей казны на основании закона (решения) о бюджете на определенный финансовый год, сути дела не меняет. Тот факт, что погашение и обслуживание образовавшегося вследствие государственных заимствований государственного долга регулируется бюджетным законодательством, остается предметом объективной реальности.

Так, исполнение обязательств государства по выпущенным ценным бумагам реализуется в рамках исполнения бюджета по источникам финансирования дефицита бюджета (при погашении основной суммы долга) и исполнения бюджета по расходам (при выплате доходов по государственным ценным бумагам в виде процента по ним и (или) дисконта), т. е. в соответствии с положениями ст. 69, 113, 119, 219, 219.2, 239 БК, согласно которым уплата бюджетных средств производится в особом порядке, подчиненном правилам финансового законодательства.

Таким образом, особенность государственных займов проявляется в симбиозе правового регулирования общественных отношений, складывающихся в процессе осуществления государственных заимствований. Исходя из конституционного положения о том, что государственные займы выпускаются в порядке, определяемом федеральным законом, ГК предусматривает основные правила для договора государственного займа, а БК относит определение общего порядка и принципов осуществления государственных заимствований, погашения и обслуживания государственного долга к бюджетным полномочиям РФ.

Сказанное приводит к выводу, что по своему содержанию государственный кредит представляет собой комплексный правовой институт, сочетающий в себе как нормы финансового права, так и нормы других отраслей права, главным образом гражданского права.

Подобный вывод прозвучал в работах большинства современных исследователей проблематики государственного кредита[107] [108], однако, на наш взгляд, не был подвергнут глубокому осмыслению и дальнейшему развитию.

Отмечая дискуссионность вопроса существования в системе права комплексных правовых образований[109], мы разделяем тезис о том, что не может быть абсолютно изолированных друг от друга отраслей права. Их связь обусловливается тесным взаимодействием различных групп общественных отношений и проявляется в возникновении правовых институтов, объединяющих в себе нормы различных отраслей права, но регулирующих взаимосвязанные общественные отношения.

С. В. Поленина, отрицая возможность существования комплексных отраслей права, в то же время признает комплексные правовые институты, рассматривая их как фактор становления новых отраслей права, и среди них особо выделяет межотраслевые институты, образующиеся на границе смежных отраслей права, т. е. отраслей, обладающих известной общностью регулируемых ими отношений. В свою очередь, указанные межотраслевые институты названный автор дифференцирует на межотраслевые функциональные комплексные институты, возникающие на стыке смежных неоднородных отраслей права (например, гражданского и административного), и межотраслевые комплексные «пограничные» институты, образующиеся на стыке смежных однородных отраслей права (например, гражданского и семейного)[110].

Придерживаясь вышеобозначенной классификации, нетрудно заметить, что институт государственного кредита, будучи комплексным по своему содержанию, относится к межотраслевым функциональным комплексным институтам права, так как сочетает в себе нормы хотя и смежных, но неоднородных отраслей права — финансового и гражданского. Смежность указанных самостоятельных отраслей права проводится по линии регулируемых ими отношений имущественного характера.

Стоит отметить, что в юридической литературе сложилось достаточно устойчивое мнение о том, что характерной чертой смешанных (комплексных) институтов права является принадлежность сразу к нескольким отраслям права, их формирующим . Вместе с тем существуют и исключения из сложившегося в правовой доктрине традиционного мнения. На это, в частности, указывает С. В. Поленина, говоря, что комплексные межотраслевые функциональные правовые институты могут в своей основе оставаться в системе одной из компонующих их смежных отраслей права[111] [112]. В этом случае привнесенные черты другой смежной отрасли права, как представляется, имеют наименьший удельный вес в регламентации отношений, составляющих предмет правового регулирования такого комплексного правового института.

О существовании смешанных (комплексных) правовых институтов в структуре системы финансового права высказывались многие ученые - правоведы.

Например, рассматривая проблему построения системы финансового права, Е. А. Ровинский в свое время указывал на такую особенность финансового права, как наличие двух юридических институтов — единых институтов, регулирующих весь комплекс отношений, подлежащих финансовоправовому воздействию, и смешанных (комплексных) институтов, в рамках которых комплекс финансовых отношений в порядке последовательности их возникновения регулируется не только финансовым правом, но и другими отраслями права. При этом критерием включения в систему финансового права смешанного института должна была служить общая для всех институтов финансового права функция мобилизации и расходования государством денежных средств[113].

Р. О. Халфина также отмечала, что «советское финансовое право содержит значительное количество таких смешанных институтов (включающих в себя имущественные и организационные отношения. — А. Б. ), поскольку оно регулирует деятельность государства в области имущественных, более точно, — денежных отношений. Однако в этих отношениях имущественные отношения имеют подчиненный характер. Основным здесь является именно организационный элемент: установление форм аккумуляции денежных средств, порядка их распределения и т. д. Поэтому в каждом из институтов финансового права мы можем безошибочно установить преобладание организационных отношений над имущественными»[114].

Думается, что данный тезис по прошествии более 60 лет актуален и сегодня. Ведь финансовая деятельность государства, выступающая предметом финансового права, как и прежде, является организационной деятельностью уполномоченных органов по образованию, перераспределению и

использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств[115].

В ходе исследования доминирующей группы отношений в сфере государственного кредита — отношений по поводу осуществления государственных заимствований — мы выяснили, что для них также характерны многосоставность, или комплексность, входящих в них отношений и, как следствие, две стороны правовой регламентации.

С одной стороны, вступление в правоотношение по государственному займу осуществляется диспозитивно на добровольной основе путем заключения гражданско-правового договора и возникновения имущественного обязательства.

С другой стороны, на стадии правовой регламентации порядка и всех параметров государственных заимствований имеет место организационное отношение, регулируемое императивным методом при помощи односторонних властных предписаний. Именно указанное финансово-правовое регулирование является необходимой предпосылкой, ключевым условием для возникновения заемных отношений. Помимо этого, организационное отношение, функционирующее на основе финансово-правового регулирования, имеет место и при проведении мероприятий по обслуживанию и погашению образовавшегося вследствие государственных заимствований государственного долга.

Таким образом, круг отношений в сфере государственных заимствований начинается и замыкается организационными отношениями. Другими словами, в комплексе отношений государственного займа наблюдается преобладание организационных отношений над имущественными, что, как мы выяснили, свидетельствует о принадлежности исследуемых общественных отношений к отрасли финансового права.

Перейдем к рассмотрению особенностей правового регулирования отношений по государственному (бюджетному) кредитованию и государственному гарантированию, в которых государство предстает в качестве кредитора и гаранта соответственно. Бюджетное законодательство РФ снова допускает возникновение публичных правоотношений на основании юридических фактов, свойственных, главным образом, частным правоотношениям.

Согласно ч. 1 ст. 93.2 БК бюджетный кредит может быть предоставлен на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством РФ, с учетом особенностей, установленных БК и иными нормативными правовыми актами бюджетного законодательства РФ. При этом Высший Арбитражный Суд РФ в постановлении от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»[116] указывал, что данные отношения носят гражданско-правовой характер, поскольку не основаны на административном или ином властном подчинении одной стороны другой.

Относительно государственной гарантии Высший Арбитражный Суд РФ отмечал, что государственная гарантия представляет собой не поименованный в гл. 23 ГК способ обеспечения исполнения гражданско-правовых обязательств, в силу чего к правоотношениям, возникающим в связи с выдачей государственных гарантий, помимо норм ст. 115-117 БК применяются также общие положения ГК о способах обеспечения исполнения обязательств, а также нормы ГК о договоре поручительства в связи со сходством данных правоотношений.

Указанная позиция Высшего Арбитражного Суда РФ о гражданскоправовой природе бюджетного кредита и государственной гарантии представляется необоснованной по следующим основаниям.

Прежде всего правовую основу регламентации отношений по поводу предоставления бюджетных кредитов и государственных гарантий составляют БК, законы о соответствующем бюджете и, как было обозначено выше, иные нормативные правовые акты бюджетного законодательства РФ. Именно финансово-правовые нормы определяют условия и порядок бюджетного кредитования и государственного гарантирования.

Наличие же в правовой регламентации рассматриваемых отношений отдельных норм гражданского законодательства не меняет правой природы данных отношений, что подтверждается правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в п. 2.2 Постановления от 17.06.2004 № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия» : «Публичный характер бюджетно-правового регулирования не исключает в то же время применения к бюджетным отношениям положений гражданского законодательства, но только в случаях, прямо предусмотренных федеральным законодательством».

Аналогичный вывод прозвучал в свое время и в работе М. М. Агаркова «Предмет и система советского гражданского права». Придерживаясь принципа отраслевого разграничения смешанных (комплексных) институтов в [117] зависимости от того, какие отношения наиболее характерны для данного института, ученый при этом отмечал, что отнесение правового института не к гражданскому праву, а к другой отрасли права не исключает соответственного применения к нему норм гражданского права[118]. Собственно, данный тезис в настоящее время нашел свое воплощение в п. 3 ст. 2 ГК.

Руководствуясь, как представляется, озвученным принципом,

федеральный законодатель в ч. 1 ст. 93.2 БК прямо установил, что к правоотношениям сторон, вытекающим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство РФ, если иное не предусмотрено БК. Следовательно, нормы бюджетного

законодательства в регламентации отношений по бюджетному кредитованию являются специальными по отношению к положениям гражданского законодательства, устанавливающего общие правила о кредитном договоре.

На публично-правовой характер регулирования порядка предоставления бюджетных кредитов, выражающийся в приоритетном значении бюджетного законодательства для правовой регламентации бюджетного кредитования, обращают внимание в том числе Минфин России (см. письмо Минфина России от 11.09.2013 № 02-13-10/37352[119] [120]) и суды (см., например, решение Верховного суда Республики Саха (Якутия) от 05.10.2010 по делу № 3-26/10 «О признании недействующим пункта 4.2 Положения о порядке и условиях предоставления бюджетных кредитов из государственного бюджета Республики Саха (Якутия) местным бюджетам, утвержденного постановлением Правительства Республики Саха (Якутия) от 04.08.2010 № 358, в части установления источников обеспечения исполнения обязательств по возврату предоставленного бюджетного кредита» ).

Относительно государственных гарантий необходимо добавить следующее. Ранее бюджетно-правовое регулирование связанных с предоставлением государственных гарантий отношений носило «лоскутный» характер, в связи с чем к рассматриваемым отношениям, как было указано в вышеупомянутом постановлении Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ, в связи со сходством регулируемых отношений в порядке аналогии применялись нормы ГК о договоре поручительства. Вместе с тем Закон о внесении изменений в БК № 63-ФЗ, вступивший в силу с 1 января 2008 г., восполнил имевшиеся в БК пробелы, и положения ст. 115-117 БК, непосредственно посвященные государственным гарантиям, теперь более полно регламентируют данные общественные отношения (в частности, это касается прав публично - правового образования, исполнившего обязательства по государственной гарантии) .

Финансово-правовой характер отношений по поводу предоставления бюджетного кредита или государственной гарантии проявляется также в том, что государство в названных правоотношениях реализует свою регулятивную функцию. В отличие от коммерческих бюджетные кредиты предназначены для решения социально-экономических задач, связанных с поддержкой той или иной отрасли, являющейся стратегической или значимой для обеспечения безопасности государства в широком смысле слова, либо субъекта хозяйственной деятельности, имеющего важное экономическое или социальное значение, либо объекта, сбой в

функционировании которого может породить неблагоприятные последствия (см. Постановление Конституционного Суда РФ № 20 -П). В свою очередь, выдавая государственные гарантии, государство прежде всего определяет отрасли народного хозяйства, которые оно считает приоритетными или социально значимыми и необходимыми к стимулированию,

т. е. оно обеспечивает тем самым публичный, а не частный интерес . Иными словами, государство в указанных отношениях не преследует коммерческих целей, что выражается в предоставлении бюджетных кредитов [121] [122] на льготных условиях (по срокам и уровню процента, а иногда и на безвозмездной основе) и государственных гарантий, как правило, без взимания вознаграждения.

Кроме того, несмотря на то что при заключении рассматриваемых договоров наличествует автономия воли со всех сторон обязательства (со стороны государства, как было указано ранее, сквозь призму публичного интереса), говорить о полном равенстве все же не приходится.

Если в отношении прекращения долговых обязательств государства применяется общий срок исковой давности (ч. 1 ст. 98.1, ч. 1 ст. 99.1 БК), то для долговых требований самой Российской Федерации в силу ч. 4 ст. 93.4 БК установлен специальный срок исковой давности, более длительный по сравнению с общим, равный пяти годам . Представляется, что специальное регулирование сроков исковой давности должно получить распространение на долговые требования субъекта РФ, чьи бюджетно-правовые интересы, на наш взгляд, должны иметь такую же надежную правовую защиту.

Гарантии сохранения бюджетных средств, помимо этого, обеспечиваются посредством механизмов государственного финансового контроля, реализуемого в интересах государства органами государственной власти в области мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения.

За нецелевое использование средств бюджетного кредита, невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита, неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, а также за нарушение условий предоставления бюджетного кредита законодательством РФ предусмотрено применение бюджетной меры [123] принуждения и (или) привлечение к административной или уголовной ответственности (ст. 306.4-306.7 БК, ст. 15.14-15.15.2 КоАП[124], ст. 285.1 УК[125]).

Таким образом, бюджетные средства государства, предоставленные в рамках государственного кредита, подлежат не только судебной защите (как это бывает в случае с частным кредитованием), их сохранность обеспечивается также посредством проведения государственного финансового контроля, целью которого служит соблюдение финансовой дисциплины со стороны контрагентов соответствующего публично-правового образования.

Из вышеизложенного следует, что правовую регламентацию отношений в сфере бюджетного кредитования и государственного гарантирования составляют нормы как финансового, так и гражданского права. При этом наблюдается примат финансово-правового регулирования над гражданско-правовым регулированием, что обусловлено ярко выраженной публично-правовой природой рассматриваемых общественных отношений. В данном случае нормы финансового права являются специальными по отношению к гражданско-правовым нормам, устанавливающим только общие правила относительно заключения кредитного договора и способов обеспечения исполнения обязательств.

Кроме того, как и в случае с государственными заимствованиями, в комплексе отношений по бюджетному кредитованию и государственному гарантированию превалирующими являются организационные отношения. Возникновению имущественного отношения по поводу предоставления бюджетного кредита или государственной гарантии посредством заключения соответствующего договора предшествуют регламентируемые исключительно финансово-правовыми нормами организационные отношения, а именно: утверждение в законе о бюджете целей, условий и порядка предоставления бюджетных кредитов, разработка программы государственных гарантий, утверждение бюджетных ассигнований на предоставление бюджетных кредитов и государственных гарантий, проведение проверки финансового состояния получателя бюджетного кредита и принципала и др. Организационные отношения, регулируемые императивным методом при помощи односторонних властных предписаний, имеют место также на стадии исполнения обязательств по бюджетному кредитованию и государственному гарантированию, в том числе в ходе проведения государственного финансового контроля за соблюдением условий договоров о предоставлении бюджетного кредита и государственной гарантии контрагентами публичной власти.

Таким образом, проведенный анализ входящих в состав государственного кредита отношений по привлечению и предоставлению государством денежных средств позволяет сделать вывод, что государственный кредит представляет собой комплексный институт финансового права, подчиненный его отраслевому режиму. Несмотря на комплексный характер, названный правовой институт дополняет систему финансового права, придавая ей законченность и целостность. Более того, неотъемлемое место государственного кредита в системе финансового права предопределяется его особой ролью в функционировании финансовой системы государства .

Комплексность как свойство института государственного кредита выступает основой формирования его внутреннего строения. По своей структуре институт государственного кредита является сложным, и в настоящее время в его составе можно выделить два субинститута: субинститут правового регулирования государственного долга и субинститут правового регулирования государственных долговых активов (долга перед государством).

Выделение субинститутов в структуре крупного правового института соответствует сложившейся в классической теории права концепции. В частности, С. С. Алексеев, обосновывая существование субинститутов, [126]

определял их как «органические образования относительно самостоятельного

128

характера, формирующиеся внутри институтов» .

В рамках родовых для отрасли финансового права отношений по поводу аккумулирования, распределения и использования фондов денежных средств институт государственного кредита регулирует видовые отношения по поводу осуществления государственных заимствований и предоставления государственных гарантий и бюджетных кредитов, специфика правового регулирования которых, в свою очередь, находит свое отражение в вышеназванных субинститутах.

Следовательно, понимание государственного кредита в качестве комплексного института финансового права является теоретически обоснованным и с позиции первичной структуры системы права[127] [128].

1.3.

Помощь с написанием академических работ
<< | >>
Источник: Богданова Александра Викторовна. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2016Москва. 2016

Еще по теме Отраслевая принадлежность отношений в сфере государственного кредита:

  1. § 2. Договоры по отраслевой принадлежности регулирующих их норм и характеру регулируемых ими общественных отношений
  2. § 2. Правовая природа и отраслевая принадлежность деятельности по исполнению мер процессуального принуждения
  3. 1.1 Межотраслевой анализ и отраслевая принадлежность правового института реабилитации
  4. Понятие и принципы государственного кредита
  5. 3.1. Бюджетный кредит как форма государственного кредитования
  6. Становление и развитие системы нормативно-правового регулирования государственного кредита субъекта Российской Федерации
  7. ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  8. §2. Нормативные и юридико-фактические основания возникновения гражданско-правовых отношений по обязательному государственному страхованию государственных служащих
  9. Богданова Александра Викторовна. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2016Москва, 2016
  10. § 2.2. Государственное регулирование в сфере франчайзинга
  11. § 1. Органы государственной власти, обеспечивающие безопасность в сфере экономики
  12. 2.4. Государственное регулирование отношении собственности
  13. 3.4. Задачи государственного управления в сфере интернационализации технологического развития
  14. 1.1. Общая характеристика преступлений в сфере бюджетных отношений
  15. § 2. Государственная политика в сфере банковской деятельности
  16. 3.1. Антидискриминационное регулирование в сфере жилищных отношений.
  17. 2.1. Квалификация преступлений в сфере бюджетных отношений с учетом их объекта
  18. § 1. Компетенция полиции по предупреждению и пресечению правонарушений в сфере семейно-бытовых отношений
- Авторское право - Административное право, финансовое право, информационное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Гражданский процесс; арбитражный процесс - Гражданское право; предпренимательское право; семейное право; международное частное право - Договорное право - Избирательное право - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право, муниципальное право - Корпоративное право - Медицинское право - Международное право, европейское право - Налоговое право - Наследственное право - Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право - Римское право - Страховое право - Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право; право социального обеспечения - Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право - Уголовный процесс; криминалистика и судебная экспертиза; оперативно-розыскная деятельность - Финансовое право - Юридические науки -