<<
>>

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование правового регулирования государственного кредита субъекта РФ позволяет сформулировать ряд теоретических и практических выводов.

Развитие государственного кредита происходило по мере

эволюционирования самой финансовой системы государства, представляющей собой внутреннее строение публичных финансов.

Если в дореволюционное и советское время государственный кредит, по сути, отождествлялся с государственными заимствованиями и его значение оценивалось

исключительно с позиции привлечения государством дополнительных финансовых ресурсов, то сегодня институт государственного кредита обслуживает не только мобилизационную функцию финансов, но и регулятивную, поскольку посредством его государство также распределяет и использует имеющиеся финансовые ресурсы, предоставляя бюджетные кредиты и государственные гарантии.

Анализ современных подходов к детерминированию государственного кредита показал, что в настоящее время значительное число и ученых- правоведов, и экономистов рассматривают государственный кредит как отношения, в которых государство предстает в качестве кредитора, заемщика или гаранта.

При этом большинство из них, допуская расширительное толкование государственного кредита путем включения в его состав отношений по государственному гарантированию, либо обусловливают это неразрывной связью с кредитными отношениями (через гарантирование возврата кредитов), либо вовсе никак не комментируют свою позицию, делая ее тем самым аксиоматичной.

В целях развития доктрины финансового права разработан авторский подход к пониманию государственного кредита как научной категории. В узком аспекте государственный кредит (представляющий собой разновидность кредита как такового), можно детерминировать как совокупность кредитных отношений, в которых государство выступает в роли кредитора или заемщика.

В широком аспекте государственный кредит (с точки зрения последствий его функционирования) предлагается рассматривать как урегулированные нормами права общественные отношения по поводу получения и предоставления государством денежных средств физическим и юридическим лицам и иным субъектам права, приводящие к формированию государственного долга или государственных долговых активов (долга перед государством).

Последнее определение, как представляется, позволяет не только связать воедино такие разнородные на первый взгляд категории, как «государственное заимствование», «государственное кредитование» и «государственное гарантирование», но и идентифицировать субъекты и объект отношений государственного кредита.

Рассмотрение принципов функционирования государственного кредита в широкой его трактовке позволило выделить так называемые универсальные принципы, характеризующие все отношения в области государственного кредита: срочность, возвратность, возмездность (с некоторыми оговорками), обеспеченность, целевая направленность и принцип публичного интереса. Вместе с тем принцип добровольности является специальным, поскольку характерен только для государственных заимствований. При этом ему корреспондирует вышеуказанный принцип публичного интереса, распространяющий свое действие на весь институт государственного кредита.

Получившая в научной среде наибольшее распространение точка зрения о природе государственного кредита как комплексного правового института в настоящей работе подвергнута теоретическому осмыслению и дальнейшему развитию. Признавая наличие в правовой регламентации отношений в сфере государственного кредита норм различных отраслей права, главным образом финансового и гражданского, автор, основываясь на выработанных теоретико - правовой наукой взглядах на правовую природу смешанных (комплексных) институтов права и предложенных доктриной финансового права подходах к построению системы финансового права, подробно проанализировал правоотношения, складывающиеся при осуществлении государственных заимствований и предоставлении бюджетных кредитов и государственных гарантий, которые характеризуются симбиозом имущественных и организационных отношений.

Учитывая превалирование в комплексе правоотношений в области государственного кредита организационных отношений над имущественными, а также присущую им функцию мобилизации и расходования государством денежных средств, автор пришел к выводу, что государственный кредит представляет собой комплексный институт финансового права, подчиненный его отраслевому режиму. Комплексность как свойство института выступает основой формирования его внутреннего строения. Относя институт государственного кредита к сложным правовым институтам, диссертант выделяет в его структуре субинституты правового регулирования государственного долга и правового регулирования государственных долговых активов (долга перед государством).

В рамках родовых для отрасли финансового права отношений по поводу аккумулирования, распределения и использования фондов денежных средств институт государственного кредита регулирует видовые отношения по поводу осуществления государственных заимствований и предоставления государственных гарантий и бюджетных кредитов, специфика правового регулирования которых, в свою очередь, находит свое отражение в вышеназванных субинститутах.

Сделанные диссертантом в гл. 1 настоящего исследования общетеоретические выводы предопределили дальнейшую структуру диссертационной работы. В гл. 2 и 3 всесторонне проанализированы правоотношения, складывающиеся, соответственно, в процессе образования государственного долга субъекта РФ и при формировании государственных долговых активов субъекта РФ. При этом проблематика предоставления государственных гарантий субъекта РФ рассмотрена в составе гл. 2, посвященной правовому регулированию регионального долга, что обусловлено авторской позицией о первостепенной связи государственной гарантии именно с государственным долгом, а не с государственными долговыми активами (долгом перед государством), в которые гарантии могут трансформироваться уже после исполнения гарантом государственной гарантии при реализации условия о праве регрессного требования гаранта к принципалу.

Первоосновой для анализа правового регулирования государственного кредита субъекта РФ стали нормы как ранее действовавшего, так и ныне действующего законодательства федерального и регионального уровней. Диссертант выявил, что за последние 20 лет нормативно-правовое наполнение государственного кредита субъекта РФ претерпело разительные перемены. Законодательное оформление в системной взаимосвязи получили все отношения, охватываемые исследуемым понятием в широкой его интерпретации. Долговые обязательства перестали рассматриваться в качестве бюджетных доходов, а отнесены законодателем в силу их экономического и правового содержания к источникам финансирования дефицита бюджета. На федеральном уровне установлены определенные ограничения на масштабы региональной долговой деятельности, что обусловлено ее влиянием на реализацию государственной долговой политики Российской Федерации в целом.

Вместе с тем, несмотря на сложившуюся систему нормативно-правового регулирования государственного кредита субъекта РФ, действующее законодательство в исследуемой области все же требует совершенствования. Особенность государственного кредита субъекта РФ, заключающаяся в том, что, с одной стороны, он служит самостоятельным способом обеспечения сбалансированности регионального бюджета и регулирования экономики, а с другой стороны, преобразуясь в региональный долг, оказывает непосредственное воздействие на общегосударственную долговую политику, которая предопределяет специфику правового регулирования исследуемых общественных отношений, состоящую в примате федерального законодательства над региональным, в полной мере не получила своего воплощения в нормах действующего законодательства РФ. Правовые механизмы правового регулирования регионального кредита, заложенные в федеральном законодательстве, не представляют собой надежный правовой барьер на пути увеличения долговой нагрузки на региональный бюджет до критических пределов, лишним подтверждением чему является значительный рост государственного долга субъектов РФ в последние годы. Кроме этого, накладываемые федеральным законодателем ограничения на кредитную деятельность регионов подчас не всегда оказываются обоснованными и достаточными. В этой связи особую ценность представляют результаты исследования, изложенные гл. 2 и 3 диссертации.

Так, в области государственного долга субъекта РФ автор пришел к следующим выводам.

Изучение статистических данных Минфина России об объеме региональных долгов позволило обнажить современные проблемы структуры государственных долговых портфелей субъектов РФ. Одним из сдерживающих факторов реализации самостоятельной региональной долговой политики является то, что наибольший объем региональных долговых обязательств приходится на нерыночные заимствования (бюджетные кредиты). При этом менее половины всех субъектов РФ в настоящее время имеют долговые обязательства по облигационным займам, что говорит о недостаточной доступности для регионов данного способа обеспечения сбалансированности бюджета.

Низкий уровень его использования обусловлен, по мнению автора, не только наличием более сложной процедуры по сравнению с кредитным механизмом привлечения дополнительных средств в бюджет, но и малой инвестиционной привлекательностью выпускаемых облигационных займов субъектов РФ.

Автор, учитывая обозначенный тезис, детально анализирует бюджетное законодательство РФ, регламентирующее цели, условия и порядок осуществления региональных заимствований. Одним из результатов указанного анализа явился вывод автора, что условия осуществления внешних заимствований субъектов РФ должны быть ориентированы исключительно на отражение долговой устойчивости региона и соответствие именно таким требованиям должно быть определяющим в реализации права экономически развитого региона на финансирование дефицита бюджета за счет привлечения внешних займов и кредитов. В этой связи признается необоснованным установленное в ст. 104 БК требование о соблюдении приоритета государственных внешних заимствований Российской Федерации при выпуске внешнего облигационного займа субъекта РФ, поскольку конкурировать с самой Российской Федерацией трудно даже столичным мегаполисам и тем более непосильно для других регионов.

Также диссертантом обосновывается, что сформулированная наиболее общим образом в ст. 103 БК цель осуществления государственных заимствований — «финансирование дефицита бюджета» — требует конкретизации ее нормативного содержания, поскольку абстрактность данной формулировки и, как следствие, чрезмерная широта ее толкования приводят на практике к осуществлению неразумной государственной долговой (заемной) политики, выражающейся в использовании инструментов заемного финансирования преимущественно для покрытия текущих расходов, следствием чего является стремительное увеличение государственного долга, в особенности характерное для регионов в последние годы.

Отмечая приоритетность осуществления государственных заимствований в инвестиционных целях, автор подчеркивает, что цели осуществления государственных заимствований должны сообразовываться с характеристиками установленных законом форм государственных заимствований. В частности, задачу покрытия временного кассового разрыва следует решать исключительно посредством бюджетного кредитования, в том числе в рамках управления ликвидностью счетов бюджетов бюджетной системы РФ. В свою очередь, выпуск облигационных займов субъектов РФ в инвестиционных целях социального значения, по мнению диссертанта, позволит привлечь дополнительное внимание граждан к региональным ценным бумагам, что, в свою очередь, будет способствовать укреплению регионального фондового рынка. Данное нововведение также потребует расширения установленного в ст. 35 БК перечня исключений из принципа общего (совокупного) покрытия расходов бюджета случаями осуществления государственных заимствований.

Диссертантом сделан акцент на том, что законодатель наибольшее внимание уделяет нормативно-правовому регулированию порядка осуществления государственных внешних заимствований субъекта РФ, оставляя при этом в стороне вопросы, связанные с условными долговыми обязательствами субъекта РФ в иностранной валюте. На федеральном уровне не получили нормативного закрепления особенности порядка и условий предоставления субъектом РФ государственных гарантий в иностранной валюте и государственных гарантий, выдаваемых в обеспечение обязательств в иностранной валюте.

В целях повышения надежности принимаемых субъектом РФ обязательств и нивелирования возможных бюджетных рисков предлагается устранить имеющиеся пробелы в правовом регулировании регионального внешнего долга в части предоставления государственных гарантий, в том числе посредством нормативного закрепления условия о реализации таких гарантий только при утверждении их в составе программы государственных гарантий субъекта РФ в рамках закона о бюджете.

Особое внимание автором уделено анализу закрепленных в бюджетном законодательстве РФ условий представления государственных гарантий субъекта РФ, поскольку от эффективности правового регулирования данного вопроса во многом зависит, трансформируется ли государственная гарантия из условного обязательства бюджета в материальный долг государства.

Автором признано неоправданным установленное в ч. 1 ст. 115.2 БК изъятие из условий предоставления государственной гарантии, заключающееся в отсутствии необходимости проводить анализ финансового состояния принципала в случае, если государственная гарантия предоставлена без права регрессного требования гаранта к принципалу, поскольку анализ финансового состояния принципала в первую очередь должен отражать степень риска наступления гарантийного случая, а не возможность исполнения принципалом регрессного требования. Также во избежание формального подхода к соблюдению указанного условия на практике предложено уточнить, что результатом проведения такого анализа должно являться заключение об удовлетворительном финансовом состоянии принципала, а также установить параметры финансового состояния, при которых оно может быть признано удовлетворительным.

Обращение в ходе рассмотрения условий предоставления государственных гарантий субъектов РФ к нормам утратившего силу бюджетного законодательства РФ позволило обосновать целесообразность закрепления в БК ранее применявшегося и ныне применяемого в некоторых регионах условия о предоставлении государственных гарантий на конкурсной основе. При этом, по мнению диссертанта, конкурсный отбор следует проводить не в отношении получателей гарантии (принципалов), а в отношении проектов и иных обязательств, во исполнение которых предполагается предоставление государственной гарантии, главным критерием отбора которых должно являться их соответствие целям и задачам социально-экономического развития соответствующего региона. Также в целях повышения дисциплины при предоставлении государственных гарантий предлагается вернуться к правовому порядку, предполагающему юридическую ответственность за предоставление государственных гарантий с нарушением бюджетного законодательства РФ, и, в частности, предусмотреть административную ответственность за нарушение условий предоставления государственной гарантии.

Кроме того, диссертантом дается правовая оценка такого условия государственной гарантии, как возмездность ее предоставления. Отмечая необоснованность нормативного закрепления данного условия государственной гарантии в императивной форме, диссертант подчеркивает, что это не сообразуется с природой государственной гарантии, поскольку при ее предоставлении государство не нацелено на мобилизацию доходов, а реализует прежде всего регулятивную функцию.

По мнению автора, вознаграждение по государственной гарантии, как и в случае платы за пользование бюджетным кредитом, следует регулировать диспозитивным образом. Однако в целях создания единообразного правового регулирования отношений по предоставлению государственных гарантий субъектов РФ предложено дополнить перечень обязательных условий государственной гарантии, предусмотренный БК, указанием на ее возмездный или безвозмездный характер. При этом вознаграждение может представлять собой процент от суммы, уплаченной гарантом бенефициару. В случае предоставления государственной гарантии на условии возмездности вознаграждение по государственной гарантии представляется правильным рассматривать в качестве иного источника финансирования дефицита бюджета субъекта РФ, поскольку диверсификация источников финансирования бюджетного дефицита снижает экономические риски, связанные с увеличением государственного долга, являющегося следствием использования основного источника финансирования дефицита бюджета — государственных заимствований.

Исследуя правовое регулирование государственного долга субъекта РФ, диссертант затронул также вопросы организационно-правовых основ управления региональным долгом.

Понятие «управление государственным долгом», не получившее легального определения в нормах БК, рассмотрено в узком и широком аспектах.

С одной стороны, авторский подход обусловлен тем, что формулировка данного понятия, четко идентифицирующая объект управления — государственный долг, представляющий собой совокупность принятых государством долговых обязательств, указывает на необходимость непосредственного воздействия управленческой деятельности на сам объект управления. Исходя из этого управление государственным долгом в узком аспекте представляет собой мероприятия по обслуживанию и погашению принятых государством долговых обязательств, а также мероприятия по оптимизации государственного долга.

С другой стороны, обращается внимание на то, что иные направления управленческой деятельности в сфере государственного долга, исходя из их целевой направленности, также воздействуют на состояние государственного долга, пусть и не в материальном смысле. На этом основании предлагается в широком аспекте рассматривать управление государственным долгом как целостную систему мер воздействия на состояние государственного долга, осуществляемых законодательными и исполнительными органами

государственной власти и уполномоченными ими организациями,

ориентированную прежде всего на обеспечение потребности государства в заемном финансировании при поддержании объема государственного долга на экономически безопасном уровне, а также на оптимизацию структуры государственного долга и снижение стоимости его обслуживания.

Современная система управления государственным долгом в широкой трактовке данного понятия представляется автору в виде совокупности следующих мероприятий: установление нормативных ограничений и параметров долговой деятельности государства; процедуры принятия государственных долговых обязательств; обслуживание и погашение государственного долга; учет и регистрация государственных долговых обязательств; контроль состояния государственного долга; меры по оптимизации государственного долга.

Подробное рассмотрение перечисленных мероприятий на примере управления региональным долгом позволило резюмировать, что указанные мероприятия охватывают весь цикл управленческих действий в сфере государственного долга субъекта РФ — от определения параметров регионального долга до его погашения, осуществляемых различными органами государственной власти — как федеральными, так и региональными, как законодательными, так и исполнительными. При этом, безусловно, более активную роль в рассматриваемом процессе играют исполнительные органы государственной власти субъекта РФ.

В ходе рассмотрения особенностей управления государственным долгом субъекта РФ выявлены определенные пробелы правового регулирования в данной области. Так, норма ч. 4 ст. 107 БК, предусматривающая, что превышение при исполнении бюджета установленных ограничений по объему государственного долга субъекта РФ является нарушением бюджетного законодательства РФ, признана «мертвой» в отсутствие закрепленной в БК бюджетной меры принуждения за данное деяние. Также установлена фрагментарность правовой регламентации полномочий контрольно-счетных органов субъектов РФ на федеральном уровне и, как следствие, на региональном уровне, во избежание которой в целях создания единообразного механизма осуществления внешнего государственного финансового контроля на всех уровнях власти предложено круг полномочий контрольно-счетных органов субъектов РФ в области кредитной деятельности регионов, установленный в Законе об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов, привести в соответствие с инструментарием Счетной палаты РФ в данной сфере контроля.

Наконец, исследование правового регулирования отношений, возникающих при формировании государственных долговых активов субъекта РФ, позволило диссертанту сформулировать следующие выводы.

Анализ субъектного состава правоотношений по предоставлению бюджетных кредитов субъектов РФ показал, что получателями таковых являются далеко не все из предусмотренных бюджетным законодательством РФ потенциальных заемщиков бюджетных средств. Исходя из специфики бюджетного федерализма в Российской Федерации бюджетные кредиты из бюджетов субъектов РФ могут быть предоставлены муниципальным образованиям, а также Российской Федерации. Что касается юридических лиц, то нормы БК в действующей редакции ограничивают случаи предоставления субъектами РФ бюджетных кредитов юридическим лицам исключительно целями закупки и доставки топлива, муки и других товаров по перечню, утверждаемому нормативным правовым актом Правительства РФ, в субъекты РФ, на территориях которых расположены районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности с ограниченным сроком завоза грузов, что, по мнению автора, не вполне коррелируется с современными задачами, стоящими перед российской экономикой (проведение структурных реформ, в том числе стимулирование импортозамещения), когда российские предприниматели особо нуждаются в государственной поддержке.

В этой связи обоснована актуальность расширения перечня оснований бюджетного кредитования субъектом РФ юридических лиц, а также законодательного оформления нового вида бюджетного кредита физическим лицам, главным образом индивидуальным предпринимателям, государственная поддержка которых в настоящее время осуществляется только посредством бюджетного субсидирования, создающего большую нагрузку на бюджет в сравнении с кредитным механизмом финансирования. Кредитование иных категорий физических лиц за счет бюджетных средств в определенных законом случаях, по мнению диссертанта, также может отвечать принципу публичного интереса. В частности, предлагается учесть практику предоставления бюджетных кредитов на образование, широко применяемую в западных странах, поскольку капитализация бюджетных средств в квалификационный потенциал своих граждан, как представляется, могла бы иметь высокий социально-экономический эффект.

Между тем в целях недопущения злоупотреблений со стороны региональных органов государственной власти, связанных с нерациональным использованием бюджетных средств, предлагается цели и условия предоставления субъектами РФ бюджетных кредитов юридическим и физическим лицам закрепить на федеральном уровне (имеются в виду стратегические цели и базовые условия), а не в законах о соответствующих региональных бюджетах. Тем самым, регионы при предоставлении бюджетных средств в первую очередь будут руководствоваться не текущими потребностями, а положениями федерального закона. В частности, правом предоставления бюджетных кредитов частным лицам следует наделить субъекты РФ, не получающие в соответствующем финансовом году дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности. Также предложено распространить специальное регулирование сроков исковой давности, содержащееся в ч. 4 ст. 93.4 БК, на требования субъектов РФ по бюджетным кредитам, что позволит обеспечить более надежную правовую защиту бюджетно-правовым интересам регионов. Аналогичное предложение сформулировано автором применительно к требованиям субъектов РФ, возникающим в связи с предоставлением и (или) исполнением ими государственных гарантий.

Подробный анализ условий предоставления бюджетных кредитов субъектов РФ, закрепленных как в БК, так и в региональных нормативных правовых актах, позволил выявить ряд недостатков правового регулирования данной области отношений. В том числе это касается фактического дублирования для юридических лиц — получателей бюджетных кредитов условий об осуществлении оценки надежности (ликвидности) банковской гарантии или поручительства и о проведении предварительной проверки финансового состояния гаранта или поручителя при одновременном неприменении к публично-правовым образованиям, прежде всего к муниципальным образованиям, требования об обязательной предварительной проверке финансового состояния потенциального заемщика, его гаранта или поручителя, что ставит различные категории потенциальных получателей бюджетных кредитов в неравное положение.

Также указывается на отсутствие четкости и емкости в законодательной формулировке вышеупомянутого условия предоставления бюджетных кредитов об обязательном проведении предварительной проверки финансового состояния юридического лица — получателя бюджетного кредита, его гаранта или поручителя. Во избежание злоупотреблений и для придания положениям бюджетного законодательства РФ об условиях предоставления бюджетных кредитов большей определенности предложено уточнить рассматриваемое условие — «получение положительного заключения по результатам предварительной проверки финансового состояния заемщика, его гаранта или поручителя», а также установить параметры финансового состояния, при которых финансовое положение заемщика, его гаранта или поручителя можно признать удовлетворительным.

Кроме того, в ходе исследования правоотношений, возникающих по поводу предоставления бюджетных кредитов, выявлена неоднозначная квалификация в БК денежных средств, поступающих в качестве платы за пользование бюджетными кредитами: с одной стороны, буквальное толкование норм ст. 94-95 говорит об отнесении данных средств к иным источникам финансирования дефицита бюджета, с другой стороны, ст. 42 включает плату за пользование бюджетными кредитами в состав неналоговых доходов бюджета. В целях устранения неопределенного правового режима указанных денежных средств предлагается рассматривать их исключительно как источник финансирования дефицита бюджета, а для восполнения имеющегося в БК пробела в части регулирования порядка отражения в бюджетах операций с бюджетными кредитами сформулирована авторская редакция соответствующей юридической нормы.

Помощь с написанием академических работ
<< | >>
Источник: Богданова Александра Викторовна. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО КРЕДИТА СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. 2016Москва. 2016

Еще по теме ЗАКЛЮЧЕНИЕ:

  1. ГЛАВА 2. ПРЕПЯТСТВИЯ К ЗАКЛЮЧЕНИЮ БРАКА И ОТНОШЕНИЯ, ПРЕДШЕСТВУЮЩИЕ ЕГО ЗАКЛЮЧЕНИЮ
  2. 3.1. Место заключения брака, процедура подачи заявления о заключении брака
  3. Препятствия к заключению брака
  4. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  6. Форма и содержание заключения эксперта
  7. § 2. Понятие и признаки заключения эксперта
  8. Заключение
  9. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  10. Патоморфологическое заключение
- Авторское право - Административное право, финансовое право, информационное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Гражданский процесс; арбитражный процесс - Гражданское право; предпренимательское право; семейное право; международное частное право - Договорное право - Избирательное право - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право, муниципальное право - Корпоративное право - Медицинское право - Международное право, европейское право - Налоговое право - Наследственное право - Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право - Римское право - Страховое право - Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право; право социального обеспечения - Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право - Уголовный процесс; криминалистика и судебная экспертиза; оперативно-розыскная деятельность - Финансовое право - Юридические науки -