<<
>>

Ведомственный контроль при осуществлении дознания органами внутренних дел

Ведомственный контроль является одной из форм контрольно-надзорной деятельности при производстве дознания и представляет собой вид уголовнопроцессуальной деятельности начальника органа дознания, начальника подразделения дознания, выражающуюся в реализации установленных законом полномочий в отношении дознавателя (а также начальника органа дознания в отношении начальника подразделения дознания и дознавателя) в предусмотренных законом процессуальных формах, в целях обеспечения законности, всестороннего, полного и объективного производства по уголовному делу в форме дознания.

Толковый словарь С.И. Ожегова определяет понятие «ведомственный» как ограниченный узкими интересами только своего ведомства, учреждения1. Другие словари дают похожую интерпретацию: 1) свойственный ведомству, характерный для него; 2) принадлежащий ведомству; 3) ограниченный интересами только своего ведомства[343] [344] [345].

Характер процессуальной деятельности начальника органа дознания и начальника подразделения дознания в органах внутренних дел, осуществляющих контроль за деятельностью дознавателя, носит «ведомственный характер», так как подразделения дознания входят в систему органов внутренних дел, и некоторые властно-распорядительные процессуальные полномочия указанных субъектов ре-

3

гулируются, в том числе ведомственными нормативными актами .

Действенность контроля предварительного расследования в форме дознания в системе МВД России напрямую зависит от эффективности организации процессуальной деятельности подразделений дознания, механизм которой также регламентирован нормативными правовыми актами МВД России. Указанное, по нашему мнению, говорит о взаимосвязанности и взаимообусловленности ведомственного и процессуального контроля.

Кроме этого, нельзя не отметить и общность целей двух видов контроля, направленных на обеспечение полноты, всесторонности и объективности расследования.

Вопросы ведомственного процессуального контроля над досудебным производством в своих работах рассматривали В.П. Ашитко, Е.В. Богатова, Н.И. Кула- гин, В.В. Самсонов, В.А. Спирин, С.В. Супрун, С.А. Табаков, О.В. Химичева, И.Ю. Чеботарева, М.Н. Черняков1 и др.

По мнению С.А. Табакова, ведомственный процессуальный контроль руководителя следственного органа представляет собой регламентированную уголовно-процессуальным законом деятельность, «в содержание которой могут входить проверка законности и обоснованности процессуальных решений, руководство предварительным расследованием, принятие мер по организации предварительного следствия, применение полномочий, направленных на устранение выявленных нарушений закона»[346] [347].

Согласимся, что безусловным определяющим признаком ведомственного процессуального контроля является его урегулированность нормами УПК РФ. Вместе с тем, не разделяем мнение автора о включении в содержание данного понятия принятие мер по организации предварительного следствия, поскольку организующая функция руководителя следственного органа либо начальника органа дознания (подразделения дознания), с нашей точки зрения, должна осуществляться параллельно и регулироваться ведомственными нормативными правовыми актами. Из определения, кроме прочего, не совсем понятно, что автор подразумевает под руководством расследованием. Представляется, что само это понятие в данном определении требует конкретизации, поскольку его содержание должно складываться, на наш взгляд, из ряда полномочий контролирующего субъекта.

В.П. Ашитко дает следующее определение процессуального контроля руководителя следственного подразделения: «это деятельность, осуществляемая в соответствии с требованиями УПК РФ по выявлению, устранению, предупреждению нарушений законности подчиненными ему следователями при приеме, регистрации, учете, рассмотрении заявлений (сообщений) о преступлениях, их раскрытии, расследовании и профилактике»1.

В целом, с такой трактовкой можно согласиться, однако, как указывалось нами ранее, любая процессуальная деятельность осуществляется путем реализации установленных законом полномочий, что, по нашему мнению, должно быть отражено при формулировании данного понятия, а кроме этого, автор указывает лишь на обеспечение законности деятельности подконтрольного субъекта, не выделяя эффективность и целесообразность в качестве цели осуществления ведомственного контроля.

Е.В. Богатова, исследуя вопросы контрольно-надзорной деятельности на стадии возбуждения уголовного дела, приходит к выводу, что ведомственный контроль - это деятельность руководителя следственного органа, начальника органа и подразделения дознания, имеющая постоянный характер, и осуществляемая в форме проверки законности, целесообразности, объективности и разумности сроков производимых действий, принимаемых решений подчиненных следователей и дознавателей при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях, с возможностью в определенных случаях устранять нарушения и применять меры воздействия[348] [349].

Данное определение нам видится наиболее полным, поскольку указывает на такие важные признаки контроля, как проверка законности, целесообразности и объективности подконтрольной деятельности, а также на ее постоянный характер. Вместе с тем, обозначая одной из целей контроля соблюдение разумности срока проверки сообщения о преступлении, автор, на наш взгляд, не учитывает, что требования законности и целесообразности уже включают в себя и требование о соблюдении разумности сроков. Стоит заметить, что данная дефиниция сужена предметом деятельности контролирующих субъектов - действиями и решениями, принимаемыми на стадии возбуждения уголовного дела, тогда как мы рассматриваем вопросы ведомственного процессуального контроля в дознании. Далее, автор умышленно исключает из данного понятия термин «процессуальный», называя контроль лишь ведомственным, разделяя затем ведомственный контроль на «организационный» и «процессуальный».

С такой трактовкой мы не можем согласиться, поскольку, как уже отмечалось нами выше, эти два признака контроля применительно к сфере уголовнопроцессуальных отношений, в частности, к дознанию, взаимосвязаны общностью целей и взаимообусловлены, что не позволяет их разделять.

Отметим, что мы солидарны с мнением С.А. Табакова в том, что осуществляемая в рамках контроля проверка не может ограничиваться лишь предметом соблюдения норм УПК РФ, поскольку уголовно-процессуальная деятельность тесно связана с нормами уголовного права, законом об оперативнорозыскной деятельности[350], и, безусловно, должна быть направлена на соблюдение Конституции РФ.

Таким образом, проанализировав приведенные дефиниции, а также исходя из ранее рассмотренных нами признаков, присущих контролю и учитывая специфику сферы дознания, можем сформулировать следующее понятие ведомственного процессуального контроля в дознании - это деятельность начальника органа дознания, начальника подразделения дознания, осуществляемая в пределах и в порядке, установленном уголовно-процессуальным законодательством и ведомственными нормативными правовыми актами, посредством реализации предусмотренных законом полномочий по проверке законности, эффективности и целесообразности деятельности дознавателя в целях предупреждения, выявления и устранения нарушений законодательства и применения мер воздействия в определенных случаях.

В процессе анкетирования начальников подразделения дознания 62 % из них признали действующую систему ведомственного процессуального контроля в дознании неэффективной и лишь 30 % респондентов1 высказали противоположное мнение, что еще раз убеждает нас в актуальности настоящего исследования.

Значимым положительным достижением в развитии уголовнопроцессуального законодательства пореформенного периода явилось закрепление процессуального статуса начальника подразделения дознания[351] [352] [353] и затем начальника органа дознания в отдельных нормах УПК РФ, что создало более четкую нормативную основу для осуществления ведомственного процессуального контроля.

В УПК РСФСР 1923 г. имеется упоминание лишь об органе дознания, такие участники уголовного процесса как начальник органа дознания, дознаватель уголовно-процессуальному законодательству до принятия УПК РФ не были известны. Руководство деятельностью органа дознания осуществлял прокурор (по делам, по которым предварительное следствие не обязательно), а также следователь совместно с прокурором (по делам, по которым предварительное следствие обязательно). УПК РСФСР 1960 г. также не закреплял процессуальные статусы начальника органа дознания и дознавателя. Между тем, некоторые авторы высказывали мнение о том, что в некоторых статьях УПК РСФСР содержалось косвенное указание на отдельные права, которыми наделялся начальник органа дознания, например ст. 117, 119, 122 УПК РСФСР1. По мнению С.А. Табакова, в процессуальном смысле должностные лица органа дознания (начальник соответствующего учреждения и подчиненные сотрудники, наделенные полномочиями органа дознания) функционировали как единое целое[354] [355].

Напрямую упоминали о наличии фигуры начальника органа дознания только нормы, регулирующие процедуру протокольной формы досудебной подготовки материалов (ст. ст. 415, 416 УПК РСФСР). Отсутствие нормативного регулирования процессуального положения начальника органа дознания давало основания позиционировать его «лишь как административного руководителя соответствующего органа и никакими процессуальными функциями не об- ладал»[356] [357]. Вместе с тем, другие ученые полагали, что указанный субъект имел полномочия по направлению расследования и осуществлению процессуального

4

контроля за деятельностью подчиненных сотрудников органа дознания .

Мы придерживаемся точки зрения профессора А.А. Чувилева, согласно которой при поручении расследования подчиненному должностному лицу органа дознания, начальник орган дознания сохраняет за собой право контроля за его действиями и решениями[358]. Указанное подтверждается и тем фактом, что в период действия УПК РФ сложилась практика утверждения начальником органа дознания некоторых процессуальных решений подчиненных должностных лиц (обвинительный акт, постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, постановление о передаче материалов проверки сообщения о преступлении по подследственности), что соответственно также убеждает нас в мысли о фактическом наличии процессуальных полномочий у начальника органа дознания в указанный период.

Наконец при принятии УПК РФ в ст. 5 было раскрыто понятие начальника органа дознания, которое в последующем дважды подверглось корректировке1, и в действующей редакции п. 17 ч. 1 ст. 5 УПК РФ начальник органа дознания определяется как должностное лицо, возглавляющее соответствующий орган дознания, а также его заместитель. Законодатель в этой редакции отказался от существовавшего до 2015 г. уточнения «уполномоченное давать поручения о производстве дознания и неотложных следственных действий, осуществлять иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом». Закрепление в 2015 г. процессуального статуса начальника органа дознания в отдельной норме - ст. 40.2 УПК РФ - стало значимым и, несомненно, положительным моментом в правовом регулировании данного вопроса. Согласимся с устоявшимся в научной литературе мнением о том, что руководитель того или иного органа в полной мере обладает полномочиями подчиненных сотрудников и содержание его правового статуса производно от правового статуса органа[359] [360]. Содержание процессуальных полномочий начальника органа дознания в системе контрольно-надзорной деятельности предопределяется правовым положением подконтрольного субъекта - дознавателя.

УПК РСФСР 1960 г. не содержал понятие «дознаватель», законодатель оперировал термином «лицо, производящее дознание». При этом по- прежнему данному участнику не была посвящена отдельная норма закона, поэтому появление в УПК РФ процессуальной фигуры дознавателя научным сообществом было воспринято положительно[361].

В первоначальной редакции УПК РФ п. 7 ч. 1 ст. 5 выглядел следующим образом: дознаватель - должностное лицо органа дознания, правомочное осуществлять предварительное расследование в форме дознания. В настоящее время нормативное определение рассматриваемого понятия уточнено: «дознаватель - должностное лицо органа дознания, правомочное либо уполномоченное начальником органа дознания осуществлять предварительное расследование в форме дознания, а также иные предусмотренные УПК РФ полномочия».

Таким образом, появились два вида дознавателей в уголовном судопроизводстве: 1) правомочный дознаватель и 2) уполномоченный дознаватель, которые обладают идентичными процессуальными статусами и различаются лишь формой их возникновения в уголовном процессе. Законодатель не дает четкого представления о каждом из этих субъектов уголовно-процессуальных отношений.

Правомочный дознаватель обладает процессуальным статусом дознавателя в силу уже своей штатной принадлежности к специализированному подразделению дознания. Уполномоченный дознаватель появляется в уголовном процессе в соответствии с ч. 1 ст. 41 УПК РФ, когда полномочия органа дознания по предварительному расследованию преступлений в форме дознания возлагаются на дознавателя начальником органа дознания путем дачи письменного поручения. Представляется, что такое поручение должно быть оформлено резолюцией на сообщении о преступлении либо на постановлении о возбуждении уголовного дела с указанием поручения производства расследования (дознания) конкретному должностному лицу органа дознания, который с этого момента трансформируется в дознавателя с приобретением всех процессуальных полномочий.

Нами выдвинут тезис о том, что полномочия начальника органа дознания должны быть дифференцированы в зависимости от правового статуса лица, производящего дознание: правомочный или уполномоченный дознаватель.

Статус уполномоченного дознавателя оправдывает себя, по нашему мнению, только в одном случае, когда речь идет о должностных лицах, для которых функция расследования не является основной в условиях, при которых они принимают на себя полномочия по расследованию преступления в силу территориальной удаленности правоохранительных органов и т.п., либо на территории, обслуживаемой органов внутренних дел, в структуре которого отсутствует специализированное подразделение дознания.

Следует отметить, что в современный период практически каждый орган внутренних дел укомплектован штатом специализированных подразделений дознания, что в будущем, возможно, позволит исключить из УПК РФ понятие «уполномоченного дознавателя» (кроме случаев предлагаемого нами упрощенного досудебного производства, проводимого посредством мероприятий, указанных в ч. 1.1 ст. 144 УПК РФ). К тому же, как указывалось в первой главе настоящей работы, мы настаиваем на проведении расследования штатными дознавателями, поскольку залогом эффективной работы, по нашему мнению, является выполнение должностными лицами различных подразделений органов внутренних дел исключительно свойственных им по назначению функций.

В соответствии с ведомственными правовыми актами МВД России, регламентирующими структурное построение территориальных органов, а также входящих в их состав отделов (отделений, пунктов) полиции, которые согласно ч. 1 ст. 40 УПК РФ относятся к органам дознания, а их руководители, соответственно, являются начальниками органа дознания, последние помимо процессуальных полномочий наделены достаточно широким кругом должностных прав и обязанностей, исходя из поставленных перед полицией разнообразных задач1, причем существенно разнящимися не только по содержанию, но и по целям и средствам.

Мы солидарны с точкой зрения Б.Т. Безлепкина, что «...уголовнопроцессуальная и оперативно-розыскная деятельность являются совершенно разными, хотя и взаимосвязанными, сферами государственного функционирования» [362] [363]. Начальник органа дознания по складывающейся ныне практике вынужден совмещать и уголовно-процессуальные, и административные, и оперативно-розыскные функции, что концептуально плохо вписывается в современную доктрину российского уголовно-процессуального законодательства, а также в концепцию т.н. полицейского (и прокурорского) дознания[364].

Исходя из собственного опыта работы следователем в органах внутренних дел, анализа научных наработок в этой области и устоявшейся практики правоотношений между начальником органа дознания и дознавателем, а также между начальником органа дознания и подчиненными оперативными сотрудниками, мы вынуждены признать, что данный субъект контрольно-надзорной деятельности отдает приоритет выполнению задач оперативной работы, направленных на раскрытие преступления оперативно-розыскными средствами, и, в большей степени заинтересован в результатах (показателях) работы именно оперативных подразделений, нежели озадачен состоянием уголовнопроцессуальной деятельности дознавателя.

Полагаем справедливым замечание, высказанное С.В. Бажановым о том, что начальник ОВД (полиции), формально являющийся вышестоящим руководителем для должностных лиц специализированного подразделения дознания, должен как минимум хорошо знать УПК РФ, т.е. быть компетентным в вопросах опосредованного (через начальника подразделения дознания) процессуального руководства дознавателями.

Представляется, что в эволюции ведомственного процессуального контроля за дознанием сыграло не последнюю роль создание специализированных подразделений. Это придало автономность отделу (отделению дознания) и, соответственно, по мнению С.А. Табакова, начальник органа дознания призван организовать расследование на уровне подразделения, поручить же его производство конкретному дознавателю должен начальник подразделения дознания1.

Совершенствование процессуального статуса дознавателя путем вычленения его из статуса органа дознания с принятием УПК РФ и создание указанных подразделений, самые многочисленные из которых входят в состав органов внутренних дел, позволяет в современных условиях дознавателям на относительно высоком уровне профессионализма осуществлять расследование в форме дознания. В настоящее время во многих подразделениях значительное число дознавателей органов внутренних дел имеют высшее юридическое образование[365] [366].

Последовательным и верным шагом законодателя в 2007 г. стало введение ст. 40.1 УПК РФ, устанавливающей процессуальный статус начальника подразделения дознания. В соответствии с действующей редакцией п. 7.1 ст. 5 УПК РФ начальник подразделения дознания - должностное лицо органа дознания, возглавляющее соответствующее специализированное подразделение, которое осуществляет предварительное расследование в форме дознания, а также его заместитель. В органах внутренних дел начальник подразделения дознания - это должностное лицо, состоящее в должностях начальника управления, отдела, отделения дознания, либо старший дознаватель группы дознавателей, где предусмотрена данная штатная единица.

Законодатель относит начальника подразделения дознания и начальника органа дознания к участникам уголовного судопроизводства со стороны обвинения, следовательно, реализация полномочий указанными должностными лицами ориентирована на выполнение уголовно-процессуальной функции обвинения[367] .

В силу ст. 40.1 УПК РФ начальник подразделения дознания наделен следующими полномочиями: 1) поручать дознавателю проверку сообщения о преступлении, принятие по нему решения в порядке, установленном ст. 145 УПК РФ, выполнение неотложных следственных действий либо производство дознания по уголовному делу; 2) изымать уголовное дело у дознавателя и передавать его другому дознавателю с обязательным указанием оснований такой передачи; 3) отменять необоснованные постановления дознавателя о приостановлении производства дознания по уголовному делу; 4) вносить прокурору ходатайство об отмене незаконных или необоснованных постановлений дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела; 5) давать дознавателю указания о направлении расследования, производстве отдельных следственных действий, об избрании в отношении подозреваемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения.

Кроме того, начальник подразделения дознания вправе в установленном законом порядке возбудить уголовное дело, принять уголовное дело к своему производству и произвести дознание в полном объеме, обладая при этом полномочиями дознавателя, а в случаях, если для расследования уголовного дела была создана группа дознавателей, - полномочиями руководителя этой группы.

В соответствии с ч. 1 ст. 40.2 УПК РФ начальник органа дознания обладает следующими процессуальными полномочиями в отношении дознавателя: 1) поручать проверку сообщения о преступлении, принятие по нему решения в установленном законом порядке, а также производство дознания и неотложных следственных действий по уголовному делу; 2) проверять материалы проверки сообщения о преступлении и материалы уголовного дела, находящиеся в производстве дознавателя; 3) давать дознавателю письменные указания о направлении расследования и производстве процессуальных действий; 4) рассматривать материалы уголовного дела и письменные возражения дознавателя на указания начальника подразделения дознания и принимать по ним решение; 5) принимать решение о производстве дознания группой дознавателей и об изменении ее состава; 6) выносить постановление о восстановлении дознавателем утраченного уголовного дела либо его материалов; 7) возвращать уголовное дело дознавателю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного дознания, производстве дознания в общем порядке, пересоставлении обвинительного акта или обвинительного постановления; 8) утверждать обвинительный акт или обвинительное постановление по уголовному делу;

Объем полномочий начальника органа дознания, перечисленных в ч. 1 ст. 40.2 УПК РФ, реализуемых в отношении дознавателя, в сравнении с полномочиями начальника подразделения дознания достаточно широк, при этом уголовно-процессуальные отношения между этими двумя руководителями нормами УПК РФ не урегулированы. Положение ч. 4 ст. 40.2 УПК РФ, в силу которой указания начальника подразделения дознания по уголовному делу даются в письменном виде и обязательны для исполнения дознавателем, но могут быть обжалованы им начальнику органа дознания или прокурору, свидетельствуют об определенной иерархии, в соответствии с которой начальник органа дознания стоит ступенью выше начальника подразделения дознания, а дознаватель является самим низким звеном в этой системе ведомственного контроля.

Подразделения дознания органов внутренних дел входят в состав полиции и находятся соответственно в организационном подчинении начальника полиции и его заместителя, которые в процессуальном плане являются начальниками органа дознания и в силу этого реализуют процессуальную контрольную функцию в отношении начальника подразделения дознания и дознавателя.

В соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 40.1 УПК РФ начальник подразделения дознания дает указание о производстве отдельных следственных действий, об избрании в отношении подозреваемого меры пресечения, о квалификации преступления и об объеме обвинения.

При этом под понятием «направление расследования», которое помимо п. 2 ч. 3 ст. 40.1 УПК упоминается также в п. 4 ч. 2 ст. 37, п. 2 ч. 3 ст. 39 УПК РФ, следует понимать указания, которые касаются проверки версий, установления новых обстоятельств, проверки фактов, изобличения лиц в совершении преступлений. Под это понятие подпадают указания, касающиеся обеспечения возмещения вреда, причиненного преступлением, мер попечения об имуществе, детях и иных членах семьи арестованного (ст. 160 УПК РФ). Кроме того, под это понятие подпадают указания, касающиеся определенных процессуальных решений: признания в качестве потерпевшего, гражданского истца, привлечения в качестве гражданского ответчика, применения мер уголовнопроцессуального принуждения1.

Следовательно, начальник подразделения дознания вправе давать указания по уголовному делу, аналогичные полномочиям начальника органа дознания и указаниям прокурора, определенным п. 4 ч. 2 ст. 37 УПК РФ (кроме указаний о прекращении уголовного дела, принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела, о направлении дела по подследственности в орган предварительного следствия). Таким полномочием наделен лишь прокурор (в силу ч. 4 ст. 150 УПК РФ)[368] [369].

М.М. Сеидов, рассматривая данное полномочие начальника органа дознания, полагает, что оно возникает у данного субъекта только в случае, когда он осуществляет процессуальное руководство дознанием, осуществляемым им в отношении уполномоченного дознавателя, когда он использует объем полномочий начальника подразделения дознания, справедливо уточняя, что в такой ситуации «наблюдается своеобразная трансформация статуса начальника ОД, вызванная поручением им дознания конкретным сотрудникам»1.

Вместе с тем, при изучении практики производства дознания, нами установлено, что указания начальника органа дознания содержались в 15,3% уголовных дел, начальника подразделения дознания - 14,6% уголовных дел, из которых выполнены в полном объеме - 55%, исполнены частично - 24,5%, не выполнены - 20%[370] [371].

Проанкетированные нами начальники подразделений дознания (19% от общего числа принявших участие в опросе) заявили, что начальник органа дознания реализуют полномочие по даче письменных указаний очень редко, еще 13% ответили, что он делает это формально, и 64% респондентов вообще отрицали наличие указаний данного субъекта в своей практике[372] [373].

Изучение указаний позволило констатировать их формальность, поскольку они предписывали дознавателю выполнить ряд следственных и процессуальных действий, выполнение которых предусмотрено по каждому уголовному делу (допросы потерпевших, свидетелей, подозреваемого, истребование справок и характеристик и т.п.). Лишь в одном указании содержалось требование о задержании К., подозреваемого в совершении преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 158 УК РФ, которое было дано дознавателю по его же просьбе, так как основания для применения данной меры процессуального принуждения были

4

спорными .

Дача рассматриваемых указаний тремя субъектами контрольнонадзорной деятельности, призванная, по всей видимости, усилить контроль за обеспечением законности дознания, на деле имеет обратный эффект. Дознаватель, полагаясь на вышестоящих в данной иерархической системе контролирующих лиц, утрачивает процессуальную самостоятельность в принятии самых простых и очевидных решений и производстве следственных и процессуальных действий. Данное положение порождает постепенное «размывание» ответственности дознавателя за свои действия. Кроме того, оно противоречит основам теории управления, когда вышестоящий начальник дает указание подчиненному сотруднику, минуя контроль непосредственного руководителя.

На основании изложенного, считаем необходимым исключение п. 4 ч. 1 ст. 40.2 УПК РФ из полномочий начальника органа дознания в отношении дознавателя специализированных подразделений. При этом соответственно данным полномочием должен быть наделен начальник органа дознания, осуществляющий контроль деятельности уполномоченных им дознавателей, по отношению к которым он обладает процессуальным статусом начальника подразделения дознания.

Вместе с тем, в случае введения упрощенной формы досудебного производства в российское уголовно-процессуальное законодательство, в частности, предложенной внесенным в Государственную Думу РФ законопроектом «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (в части введения особого порядка досудебного производства)»[374] взамен сокращенного дознания, полагаем, что именно в рамках данного нового производства процессуальная значимость начальника органа дознания закономерно повысится. Так, не вызывает нареканий положение законопроекта о том, что особый порядок досудебного производства применяется по письменному поручению начальника органа дознания, поскольку, по замыслу разработчиков проекта, в большей степени данная процедура рассчитана на ее осуществление уполномоченным дознавателем под руководством начальника органа дознания. Также логично полномочие начальника органа дознания по утверждению решения дознавателя о производстве дознания в случае, если после составления обвинительного постановления и до направления уголовного дела прокурору устанавливается, что собранных доказательств в совокупности недостаточно для обоснованного вывода о виновности лица.

Основным средством реализации процессуальных полномочий начальника органа дознания является его право проверять материалы проверки сообщения о преступлении и материалы уголовного дела, находящиеся в производстве дознавателя. Аналогичным правомочием обладает начальник подразделения дознания. Прокурор в рамках надзорной деятельности знакомится с материалами уголовного дела на основании мотивированного запроса[375].

Таким образом, три субъекта контрольно-надзорной деятельности: прокурор, начальник органа дознания и начальник подразделения дознания вправе в любой момент производства по делу потребовать материалы уголовного дела, что неизбежно влияет на срок предварительного расследования.

Полагаем абсолютно обоснованным, когда такое полномочие начальника органа дознания и начальника подразделения дознания является безусловным и не требует запроса или иного условия, что определяется сущностью контроля. Но думается, что ознакомление должно ограничиваться определенными сроками с тем, чтобы не затягивать расследование. На наш взгляд, отметка о проверке должна отражаться в рапорте контролирующего субъекта и подтверждаться подписью дознавателя, получившего материалы уголовного дела по окончании проверки.

Согласно п. 10 ч. 1 ст. 40.2, ч. 4 ст. 225, ч. 2 ст. 226.7 УПК РФ обвинительный акт (постановление), составленный дознавателем по окончании дозна-

ния, утверждается начальником органа дознания, после чего, материалы уголовного дела вместе с данным документом, направляются прокурору.

По результатам анкетирования и интервьюирования начальников подразделений дознания 90,6% респондентов пояснили, что осуществляют проверку материалов каждого уголовного дела, оконченного производством перед передачей его для утверждения обвинительного акта (постановления) начальнику органа дознания и далее прокурору, из них причиной отсутствия такой проверки 80% указанных субъектов назвали большую служебную загруженность и 20% объяснили данный факт тем, что это не предусмотрено УПК РФ1.

Появление указанного субъекта контроля - начальника подразделения дознания, казалось бы, должно было позволить частично «освободить» начальника органа дознания от «чисто процессуальных» полномочий. Однако анализ уголовно-процессуального законодательства и хронологии его изменений в этой части показывает, что они были полностью сохранены, часть из которых параллельно была передана новому участнику уголовно-процессуальных отношений - начальнику подразделения дознания (дача указаний, о которых говорилось выше, поручение дознавателю проверки сообщения о преступлении, принятие по нему решения, выполнение неотложных следственных действий либо производство дознания по уголовному делу).

Представляется, что поручение начальником органа дознания конкретному дознавателю проверки сообщения о преступлении в установленном ст. 145 УПК РФ порядке, принятие по ней решения, выполнение неотложных следственных действий, производство дознания по уголовному делу допустимы лишь в отношении уполномоченного дознавателя2, иначе утрачивается смысл существования фигуры начальника подразделения дознания в рассматриваемой иерархии ведомственного контроля. [376] [377]

Согласно ч. 4 ст. 225 УПК РФ, обвинительный акт, составленный дознавателем по окончании дознания, утверждается начальником органа дознания, после чего, материалы уголовного дела вместе с данным документом, направляются прокурору. Таким же образом, обвинительное постановление подписывается дознавателем и утверждается начальником органа дознания (ч. 2 ст. 226.7 УПК РФ), то есть основное итоговое решение по результатам расследования, контролируемого начальником подразделения дознания, поступает прокурору, минуя процессуальный контроль непосредственного руководителя.

Указанная позиция законодателя представляется нам не обоснованной и не последовательной. Начальник подразделения дознания, имея своим предназначением осуществление процессуального контроля, по своей сути аналогичного контролю, осуществляемому руководителем следственного органа, формально никоим образом не причастен к итоговому решению дознавателя по уголовному делу, по которому установлено лицо, совершившее преступление. При этом существует ответственность данного должностного лица за качество дознания в подчиненном подразделении. Начальник органа дознания, процессуальный контроль для которого является лишь частью его деятельности, утверждает данный процессуальный акт.

Таким образом, полагаем необходимым на законодательном уровне внести соответствующие изменения, расширив круг полномочий начальника подразделения дознания, наделив его правом давать согласие на направление обвинительного акта (постановления) прокурору, при этом упразднив положение УПК РФ, наделяющее начальника органа дознания правом утверждения итогового документа дознания. Это положение более целесообразно и будет способствовать быстроте, полноте и объективности предварительного расследования в форме дознания[378].

Также считаем, что полномочия начальника органа дознания в соответствии с п. 9 ч. 1 ст. 40.2 УПК РФ по возвращению уголовного дела дознавателю с письменными указаниями о производстве дополнительного дознания, производстве дознания в общем порядке, пересоставлении обвинительного акта или обвинительного постановления должны быть перераспределены в пользу начальника подразделения дознания. Обжалование дознавателем постановления прокурора о возвращении уголовного дела дознавателю для производства дополнительного дознания либо пересоставления обвинительного акта согласно ч. 4 ст. 226 УПК РФ должно осуществляться с согласия начальника подразделения дознания1.

Не разделяет позицию о необходимости лишения начальника органа дознания полномочий по осуществлению процессуального контроля в отношении дознавателей специализированных подразделений О.В.Мичурина, которая полагает, что ликвидация начальника органа дознания негативно скажется на взаимодействии в сфере дознания[379] [380] [381]. Далее уважаемый автор аргументирует свое видение данной проблемы тем, что «вне сферы контроля останется деятельность органа дознания по производству неотложных следственных действий, выполнению обязательных для исполнения письменных поручений следователя

0 проведении оперативно-розыскных мероприятий, производстве отдельных следственных действий, об исполнении постановлений о задержании, приводе, об аресте, о производстве иных процессуальных действий» . Позволим себе не согласиться с подобным взглядом. Так, к примеру, начальник органа дознания не обладает процессуальными полномочиями в отношении следователя, что не мешает им достаточно эффективно взаимодействовать при расследовании преступлений, более того, даже в случае разной ведомственной принадлежности. Представляется, что обозначенную проблему можно решить следующим образом. Поручение о производстве неотложных следственных действий штатному дознавателю может давать начальник подразделения дознания, как указывалось нами выше, в отношении же уполномоченных (внештатных) дознавателей таким правом должен быть наделен начальник органа дознания в силу ч.2 ст.40.2 УПК РФ. Кроме того, как указано в п. 3 ст.149 УПК РФ орган дознания после производства неотложных следственных действий направляет уголовное дело руководителю следственного органа либо проводит дознание. Таким образом, у начальника органа дознания не будет никаких препятствий к осуществлению процессуального контроля за производством неотложных следственных действий подчиненными сотрудниками органа дознания. Процессуальный контроль за их производством штатными дознавателями, будет реализовывать начальник подразделения дознания.

В контексте анализа полномочий субъектов ведомственного контроля в дознании, с нашей точки зрения, интерес представляет положение приказа МВД России № 1051[382] (п. 1.2), которое предписывает подразделениям организации дознания всех уровней, начиная с МВД России, в целях осуществления ведомственного контроля деятельности подразделений дознания, дознавателей территориальных органов МВД России в соответствии с компетенцией запрашивать, изучать материалы проверки по сообщениям о преступлениях и уголовные дела, находящиеся в производстве дознавателей, а также прекращенные и приостановленные производством.

Проверка материалов уголовного дела без возможности повлиять на дальнейшее устранение выявленных недостатков в организации расследования процессуальными средствами делает данное положение ведомственного нормативного акта декларативным и бесполезным. В изученной диссертантом правоприменительной практике были установлены нередкие случаи составления сотрудниками подразделений организации дознания письменных указаний в порядке п. 4 ч. 1 ст. 40.2 УПК РФ от имени начальника органа дознания (начальника полиции или его заместителя), в составе которого функционирует указанное подразделение. Данный факт еще раз доказывает формальность указаний начальника органа дознания, поскольку от него в большинстве случаев требуется лишь подписать составленные подчиненными сотрудниками предписания без изучения материалов уголовного дела. Вместе с тем, управление, отдел (отделение) организации дознания (в лице его сотрудников) не обладает процессуальным статусом.

В УПК РФ отсутствует понятие «вышестоящий начальник органа дознания» или «начальник вышестоящего органа дознания», который, в действительности, однако, вмешивается (хоть и формально) в процессуальную деятельность дознавателя путем дачи указаний по уголовным делам, и, таким образом осуществляет процессуальный контроль, пользуясь пробелом в законодательстве. В итоге на дознавателя воздействует уже не четыре (суд, прокурор, начальник органа дознания, начальник подразделения дознания), а пять субъектов контрольно-надзорной деятельности, требования которых также могут отличаться между собой и даже противоречить друг другу.

Частично указанную коллизию разрешает положение п. 1.3 приказа № 1051, в силу которого процессуальные полномочия начальника органа дознания в отношении подчиненных по службе сотрудников подразделений дознания (организации дознания), направлений дознания реализуют министр внутренних дел по республике, начальник территориального органа МВД России, их заместитель - начальник полиции, заместитель начальника территориального органа МВД России на части территории административного центра субъекта Российской Федерации (по охране общественного порядка), заместитель начальника отделения МВД России, начальник отдела (отделения, пункта) полиции либо лица, исполняющие их обязанности.

На данный момент осуществление руководства дознавателем самого низкого звена со стороны начальника органа дознания любого уровня не противоречит требованиям уголовно-процессуального законодательства, так как УПК РФ иерархически не разделяет статусы начальников органа дознания в системе одного органа исполнительной власти в зависимости от уровня1, чем успешно пользуются многие руководители. Специфика ведомственного процессуального контроля при производстве дознания в органах внутренних дел требует, на наш взгляд, корректировки ведомственного нормативного регулирования в данной сфере.

Н.В. Тютина, рассматривая полномочия начальника органа дознания в Федеральной службе судебных приставов, предлагает устранить излишне громоздкую «трехступенчатую» систему контроля в дознании путем оставления правоотношений «начальник органа дознания - дознаватель»[383] [384] [385]. Не можем поддержать подобную позицию, так как практика предварительного расследования преступлений в форме дознания и результаты проведенного нами исследования приводят к иному выводу, в соответствии с которым система правовых отношений в рамках дознания должна осуществляться по схеме «начальник подразделения дознания - дознаватель». Данный факт подтверждают и результаты опроса сотрудников дознания. По мнению 61,5% опрошенных дознавателей, оптимальная модель контрольно-надзорной деятельности при производстве дознания должна схематично выглядеть следующим образом: «начальник подразделения дознания - прокурор», лишь 17,2% указанных лиц высказались за правоотношения «начальник подразде-

3

ления дознания - начальник органа дознания» .

Требует пересмотра существующий порядок обжалования действий (бездействия) и решений дознавателя в действующем уголовно-процессуальном законодательстве, урегулированный ст. 124 УПК РФ. Законодатель не обоснованно обошел стороной таких субъектов уголовного преследования, как начальник органа дознания и начальник подразделения дознания, не наделив их правом рассмотрения жалоб на действия подчиненного им в организационном и процессуальном плане дознавателя. Мы считаем, что предложенные нами корректировки процессуальных полномочий прокурора и начальника подразделения дознания по даче указаний, отмене незаконных и необоснованных постановлений дознавателя, отстранении дознавателя от расследования в связи с допущенным нарушением уголовно-процессуального законодательства позволят начальнику дознания оперативно и действенно рассматривать жалобы участников уголовного судопроизводства.

Мы не разделяем точку зрения И.А. Тутиковой о том, что «ведомственная заинтересованность» является препятствием к объективному рассмотрению жалобы руководителем следственного органа, начальником подразделения дознания и начальником органа дознания1, так как у участника уголовного судопроизводства, полагающего, что его права и законные интересы были нарушены дознавателем, существует право самостоятельного выбора субъекта обращения с жалобой. К тому же обращение к начальнику подразделения дознания не исключает дальнейшего движения жалобы по инициативе заявителя к прокурору и в суд.

Целесообразность внесения в ст. 124 УПК РФ дополнения в части наделения начальника органа дознания и начальника подразделения дознания полномочиями по рассмотрению жалоб на действия (бездействие) и решения дознавателя представляется обоснованной менее продолжительными сроками рассмотрения жалоб и реагирования на них, что особенно актуально при расследовании в форме «сокращенного дознания». По понятным причинам ближайший процессуальный руководитель, стоящий над дознавателем, оперативнее рассмотрит и проверит доводы, изложенные в жалобе заявителем, отреагирует на них, нежели суд, и прокурор, которым требуется время в первую очередь на истребование необходимых материалов, а также получение объяснений от дознавателя и иных лиц[386] [387].

Согласно ч. 1 ст. 155 УПК РФ решение по выделенным дознавателем материалам уголовного дела, содержащим сведения о новом преступлении, в порядке ст. 144-145 УПК РФ принимает начальник органа дознания. По указанным ранее основаниям данное полномочие логичнее передать начальнику подразделения дознания как ближайшему дознавателю процессуальному руководителю.

Вынесение постановления о восстановлении дознавателем утраченного уголовного дела либо его материалов, на наш взгляд, обоснованно включено законодателем в перечень полномочий начальника органа дознания (п. 8 ч. 1 ст. 40.2 УПК РФ) и не ущемляет статуса начальника подразделения дознания. Подводя итог изложенному, можно сформулировать следующие выводы: Ведомственный процессуальный контроль при производстве дознания в органах внутренних дел в российском уголовном судопроизводстве законодательно и теоретически представлен двумя формами: контроль начальника подразделения дознания и контроль начальника органа дознания. Фактически же, в ходе анализа правоприменительной деятельности установлено, что процессуальными контрольными полномочиями в рамках рассматриваемого вида контрольно-надзорной деятельности, в отношении дознавателя пользуются три субъекта: начальник подразделения дознания, начальник органа дознания, начальник вышестоящего органа дознания (посредством осуществления контролирующей функции руководителем подразделения организации дознания).

Дознание прочно перешло в уголовно-процессуальную сферу и на сегодняшний день является полноценной формой расследования, а начальник подразделения дознания стал вполне способным контролирующим субъектом, в связи с чем, полагаем, что наделение процессуальными полномочиями начальника органа дознания как процессуального руководителя дознания в отношении правомочных дознавателей не имеет фактических оснований. Целесообразно сохранение процессуальных полномочий начальника органа дознания, реализуемых им в соответствии с ч. 2. ст. 40.2 УПК РФ по отношению к дознавателям, уполномоченным им осуществлять предварительное расследование в форме дознания, в том числе при упрощенной форме досудебного производства (в случае принятия соответствующего закона).

На основании изложенного, необходимо перераспределить полномочия между начальником органа дознания и начальником подразделения дознания в пользу последнего, исключив из УПК РФ нормы, регламентирующие уголовнопроцессуальную деятельность начальника органа дознания, реализуемую им в отношении дознавателей специализированных подразделений.

При подготовке данного раздела использовались статьи автора настоящего диссертационного исследования[388].

Помощь с написанием академических работ
<< | >>
Источник: Митькова Юлия Сергеевна. ДОЗНАНИЕ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ КАК СФЕРА РЕАЛИЗАЦИИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ В РОССИЙСКОМ УГОЛОВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Волгоград - 2018. 2018

Еще по теме Ведомственный контроль при осуществлении дознания органами внутренних дел:

  1. Понятие и виды контрольно-надзорной деятельности при производстве дознания в органах внутренних дел
  2. Глава 1. Дознание в органах внутренних дел и контрольно-надзорная деятельность при производстве по уголовным делам
  3. Глава 3. Судебный и ведомственный контроль при производстве дознания
  4. Современное состояние дознания в органах внутренних дел и перспективы его развития
  5. § 2.3. Общественные советы при органах внутренних дел как субъекты согласования интересов полиции и институтов гражданского общества
  6. § 3.2. Производство оперативно-розыскных мероприятий с участием сотрудников органов внутренних дел при проверке сообщения о преступлении
  7. Митькова Юлия Сергеевна. ДОЗНАНИЕ В ОРГАНАХ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ КАК СФЕРА РЕАЛИЗАЦИИ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНЫХ ПОЛНОМОЧИЙ В РОССИЙСКОМ УГОЛОВНОМ СУДОПРОИЗВОДСТВЕ Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Волгоград - 2018, 2018
  8. Тактические основы взаимодействия следователя с органами дознания и иными органами при проведении процессуальных действий до возбуждения уголовного дела
  9. Организация координации деятельности органов внутренних дел - отечественный и зарубежный опыт
  10. 2.2 Ошибки в нормотворческой деятельности органов внутренних дел: понятие и причины
  11. 3.2. Использование методов противодействия в практической деятельности органов внутренних дел
  12. Методическое обеспечение межрегиональной координации правоохранительной деятельности органов внутренних дел
  13. Координация правоохранительной деятельности органов внутренних дел как объективная необходимость
  14. Организационные основы формирования кадрового резерва органов внутренних дел: общие подходы и учет специфики его уровней
  15. Особенности разрешения коллизий в нормотворческой деятельности органов внутренних дел
  16. § 1. Проблемы обеспечения законности, правопорядка и служебной дисциплины среди личного состава органов внутренних дел
  17. Кадровый резерв в органах внутренних дел: ретроспектива правовых и организационных основ
- Авторское право - Административное право, финансовое право, информационное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Гражданский процесс; арбитражный процесс - Гражданское право; предпренимательское право; семейное право; международное частное право - Договорное право - Избирательное право - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право, муниципальное право - Корпоративное право - Медицинское право - Международное право, европейское право - Налоговое право - Наследственное право - Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право - Римское право - Страховое право - Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право; право социального обеспечения - Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право - Уголовный процесс; криминалистика и судебная экспертиза; оперативно-розыскная деятельность - Финансовое право - Юридические науки -