<<
>>

Координация правоохранительной деятельности органов внутренних дел как объективная необходимость

Государство и создаваемые им органы государственной власти реализуют управление в социальных, экономических, политических видах деятельности общества. По мнению видного русского правоведа XIX века Б.Н.

Чичерина «Управление есть государственная деятельность, обращенная на осуществление государственных целей»[4], под которыми он понимал установление безопасности, утверждение законного порядка, охранение права. Они же актуальны для нашего времени, согласно сложившейся в России правоохранительной ментальности.

При этом разделение труда правоохранительных органов по отраслевой направленности предопределяет специфику их деятельности, особенный характер выполняемых функций. Несмотря на это они имеют общие правоохранительные цели, и для эффективного решения совместных задач необходимо преодоление

л

ведомственной разобщенности . В этих условиях становится востребованной координация (согласование, упорядочивание) усилий, направленных на решение принципиальных вопросов противодействия преступности.

Следует отметить, что термин «координация» отличается многозначностью в естественных, технических и социально-гуманитарных науках:

- в физиологии человека рассматривается координация движений как обеспечение его устойчивости либо координационные способности;

- в технической сфере имеется механический координатор; прибор в авиации, автоматически указывающий летчику координаты самолета; устройство в управляемой ракете, обнаруживающее цель и наведение на нее снарядов;

- деятельность правоохранительных органов связана с координацией борьбы с преступностью[5], профилактики правонарушений, обеспечения безопасности дорожного движения и другим;

- с недавнего времени это понятие стало применяться в судебной практике относительно преступной среды: координация преступных действий[6].

Диссертантом по результатам изучения различных литературных источников и обобщения научных знаний составлена таблица определений термина «координация» в социальной сфере (Таблица № 1). Хронологический порядок расположения изданий позволяет проследить развитие теоретических взглядов на предмет исследования.

Таблица № 1

Определения термина «координация»

Определение Автор, источник
Координировать, то есть связывать, объединять, гармонизировать все действия и все усилия. А. Файоль. Общее и промышленное управление / Изд. 1916 г. С. 3.
Координация - это определенная согласованность, пригнанность компонентов целого друг к другу, тот особый характер взаимной зависимости, который обеспечивает динамическое равновесие системы. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом - М.: Политиздат, 1968. С. 17.
Координирование обеспечивает эффективность управления путем сосредоточения сил на решении главных проблем. Смирнов Б.В. Функции управления социалистическим производством. - М.: Экономика, 1977. С. 51.
Координация - это упорядочение частей и элементов системы органов внутренних дел, обеспечивающее согласованное их функционирование в процессе решения задач охраны общественного порядка и борьбы с преступностью. Шванков В.М. Теоретические основы координации и взаимодействия в органах внутренних дел. - М.: Академия МВД СССР, 1978. С. 13.
Координация - это одна из основных функций социального управления, которая в узком смысле слова понимается в качестве деятельности субъектов управления по обеспечению согласованности действий всех объектов, участвующих в выполнении данного предписания, задания, плана и т.п., по увязке их функционирования. Козлов Ю.М.
Научная организация управления и право: Учебное пособие. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1986. С. 142.
Координировать - согласовывать, устанавливать целесообразное соотношение между какими-либо действиями, явлениями. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Н.Ю. Шведовой. - 18-е изд. - М.: Рус. яз., 1986. С. 253.
Координация - одна из подфункций организационной функции управления, заключающаяся в согласовании, упорядочении действий смежных подразделений системы. Яськов Е.Ф. Теория и практика социального управления: словарь- справочник. - М.: Академия управления МВД России, 1997. С. 96.
Координация в широком смысле - это обеспечение однонаправленности действий или предупреждение возникновения отклонений в функционировании автономных частей некоторой системы для достижения общей цели путем коррекции отклоняющих и поддержки совпадающих действий. Майоров В.И. Организационноправовые проблемы деятельности ОВД. - Челябинск: Челябинский юридический институт МВД России, 1998. С. 21.
Координация в управлении - это согласование, приведение в соответствие (функций, действий и т.д.); деятельность, направленная на согласование поведения двух или нескольких субъектов для достижения некоторой цели. Российская социологическая энциклопедия. Под общ. ред. академика РАН Г.В. Осипова. - М.: Издат. группа НОРМА-ИНФРА. - М., 1998. С. 232.
Координация в государственном управлении трактуется как согласование действий различных органов, их структурных подразделений в целях объединения усилий и возможностей для достижения наилучшего результата. Словарь административного права / ред. И.Л. Бачило - М.: Фонд «Правовая культура», 1999. С. 177.
Координация - согласование действий элементов внутри социальной системы и внешних систем по отношению к рассматриваемой системе для достижения общих целей. Основы социального управления: учеб.
пособие / Под ред. В.Н. Иванова - М.: Высшая школа, 2001. С. 265.

Наиболее существенные признаки координации: согласование деятельности различных звеньев государственного аппарата, учреждений и организаций для эффективного решения возникающих задач и подчинения участников совместной деятельности общей воле координирующего субъекта. Новиков А.В. Проблема координации и взаимодействия правоохранительных органов в борьбе с коррупцией в государственном аппарате / Материалы НПК: РАГС при Президенте РФ. - М., 2001. С. 259.
Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью - взаимосогласование правоохранительной деятельности уполномоченных государственных органов, направленное на своевременное выявление, раскрытие, пресечение и предупреждение преступлений, устранение обстоятельств, способствующих их совершению, в целях укрепления законности и противодействия преступности, путем разработки и реализации совместных мероприятий по наиболее актуальным проблемам борьбы с преступностью в пределах компетенции каждого из ее участников. Капитонова Ю.В. Основы координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2002. С. 13.
Координация - это согласование деятельности различных лиц или организаций, установление взаимосвязи, контакта между ними, мобилизация их усилий для наиболее успешного решения поставленных задач. Политичский словарь. Крупнейший сборник онлайн-словарей. URL: http://onlinedics.ru/slovar/pol/koordin atsija.
Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупции - обособленная от других функций совокупность административноорганизационных мер по упорядочению совместной с другими правоохранительными органами деятельности, направленной на своевременное выявление, предупреждение и пресечение наказуемых в уголовном порядке деяний (действий, бездействий) коррупционного характера, выявление и устранение обстоятельств, способствующих их совершению в целях обеспечения легитимного и эффективного функционирования органов государства и местного самоуправления, обеспечения прав и свобод граждан, законных интересов общества и государства при отраслевой независимости друг от друга органов прокуратуры и субъектов координационной деятельности. Корзун И.Г. Координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по противодействию коррупции (по материалам Дальневосточного федерального округа): автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2011. С. 9.
Координация - одна из функций управления, обеспечивающих Минюстом РФ и ФСИН оптимальную организацию деятельности оперативных подразделений УИС по обеспечению ими правопорядка и безопасности личности, организации внутреннего и внешнего взаимодействия по недопущению осложнения оперативной обстановки в исправительных учреждениях и следственных изоляторах, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений. Копейкин В.В. Организационное и правовое обеспечение функции субъектов управления по координации деятельности оперативных подразделений уголовноисполнительной системы: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2013. С. 9.

Из обобщенного анализа определений следует вывод: координация представляет собой сложную и многоплановую деятельность. Описательнообъяснительные интерпретации термина различны. Сущность координации оце-

нивается дифференцированно, при этом ряд авторов соотносит координацию с управлением. Диссертант полагает эти мнения обоснованными и выдвигает рабочую гипотезу о том, что координация правоохранительной деятельности является одним из видов процесса управления в органах внутренних дел и одновременно входит в число основных функций управления.

Следует отметить, что в научной литературе до настоящего времени не рассматривалось понятие «координация правоохранительной деятельности», при том, что продолжительное время существует фразеологизм «координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью». Органы внутренних дел, входящие в состав правоохранительных органов, выполняют полифункциональные правоохранительные задачи не только в рамках борьбы с преступностью. При этом требуется согласованность их действий как внутри системы, так и извне с заинтересованными правоохранительными органами и иными общественными формами. Это и предопределяет формирование нового понятия «координация правоохранительной деятельности органов внутренних дел». Для его характеристики нами выбран ряд аспектов:

- правоохранительная деятельность направлена на охрану прав и свобод граждан, обеспечение безопасности, законности и правопорядка; она имеет ряд признаков: правоохранительную направленность; осуществление действий или принятие решений законодательно уполномоченными на то субъектами; регулирование ее нормативными правовыми актами; необходимость в согласованности правоохранительных действий заинтересованных сторон;

- понятие «правоохранительные органы» обозначает группу субъектов органов государственной власти, реализующих правоохранительную деятельность и располагающих аналогичными правовыми и организационными средствами ее реализации; эта деятельность для них является основной и единственной, либо не основной, но сопутствующей;

- деятельность органов внутренних дел квалифицируется как правоохранительная по ряду оснований: имеет публичный характер; связана с реализацией общезначимых потребностей по обеспечению личной безопасности граждан и общественного порядка, борьбе с преступностью; осуществляется посредством специально создаваемых для этого подразделений; осуществляется профессионально; финансируется из средств государственного бюджета; носит постоянный характер; осуществляется на основе принципа единоначалия.

Во всех формах правоохранительной деятельности органов внутренних дел (оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной, профилактической и административной) присутствует координация, которая в правоохранительной сфере является одним из основных видов взаимоотношений, направлена на выработку и практическую реализацию правоохранительными органами согласованных и упорядоченных действий, приведенных в систему, в соответствие, в пределах своей специальной компетенции. Целью координации правоохранительной деятельности является повышение эффективности противодействия преступности посредством комплексного использования потенциала правоохранительных органов в их взаимосвязи и взаимной поддержке.

Необходимо отметить, что преступность, как сложное и динамичное социальное явление, в наши дни претерпевает качественные изменения: в ее структуре снижается доля корыстно-насильственных преступлений и преступлений против личности; открытая агрессия отходит на второй план; активно проявляется юридически грамотная преступность с коррупционными, межрегиональными, межнациональными связями; криминалитет постоянно повышает свою техническую оснащенность.

В этих условиях возрастает потребность в межрегиональной координации правоохранительной деятельности при раскрытии преступлений и расследовании уголовных дел, розыске скрывающихся от правосудия преступников и др. Она осуществляется при определенных условиях, когда необходимо решать правоохранительные задачи совместно на уровне нескольких регионов России. При этом устанавливаются особые управленческие отношения, чтобы согласовать действия ряда заинтересованных органов, исключить дублирование и непродуктивность

принимаемых мер.

Необходимость такой координации подтверждена большинством опрошенных экспертов (57,6%).

На основе изучения теоретических положений и практики организации межрегиональной координации правоохранительной деятельности диссертантом составлено определение данного направления организации взаимоотношений территориальных органов МВД России:

Межрегиональная координация правоохранительной деятельности территориальных органов МВД России - объективно востребованный самостоятельный элемент процесса управления в практике их работы с заинтересованными органами государственной власти и уполномоченными должностными лицами, обеспечивающий достижение согласования и упорядочения совместных усилий по вопросам выполнения полифункциональных задач органов внутренних дел.

В развитие темы отметим: для создания условий, обеспечивающих надлежащее прохождение организационных процессов, предназначено управление, с помощью которого, согласно утверждению профессора Ю.А. Тихомирова, организуется и обеспечивается выполнение всех функций государства[7]. При этом диссертант отмечает следующий аспект: координация правоохранительной деятельности специфична по своей природе и соотносится с категорией управления:

- координация, как правило, имеет специальный субъект (координатор);

- координатор при координации деятельности равностатусных с ним участников, в отличие от них, наделяется организационно-распорядительными полномочиями (называемыми в различных источниках властно-распорядительными, организационно-административными - А.И.), например, формирование состава координационного органа, определение даты проведения его заседаний, запрос информации от координируемых, обеспечение надлежащего взаимодействия участников координации и другое.

По этому поводу справедливо мнение Т.А. Боголюбовой: «Общепризнанная трактовка координации позволяет определить ее как своеобразный вид коллективного социального управления сложным процессом противодействия преступности, в котором участвуют все правоохранительные органы страны, что соответствует разработанному отечественной наукой понятию управления»[8]. М.А. Бучакова также полагает координацию неотъемлемым свойством управления, приобретающей определенные свойства самой управленческой системы[9].

Таким образом, справедливо полагать координацию правоохранительной деятельности важным элементом процесса управления правоохранительными органами, который направлен на достижение согласованного и гармоничного функционирования заинтересованных сторон, имеющих общие цели.

Следует отметить, что изучением координации как общественного феномена занимались многие ученые. Впервые на уровне научной концепции

А. Файолем (1916 г.) были выделены шесть основных управленческих видов опе-

раций и пять функций, установлена их периодическая повторяемость . Диссертант отмечает следующее: А. Файлем наряду с координацией используется термин «координирование». В настоящее же время повсеместно применяется понятие «координация». По нашему мнению, оба слова не противоречивы, их можно соотнести как функцию (координация) и процесс ее реализации (координирование). Например, аналогию процесса можно обнаружить в понятиях «план» - «планирование» или «конвой» - «конвоирование».

Далее, в 60-х годах XX века в нашей стране наиболее типичными стали взгляды на управление, как на своеобразный цикл: выдвижение целей, подготовка планов, сбор, обобщение, анализ информации, принятие решений, организационные работы, контроль. Таким образом, управление как процесс, представляющий во времени и пространстве совокупность последовательных состояний объекта, осуществляется в ходе цикличной реализации некоторых стадий, среди которых отдельное место занимает координация. Ее сущность заключается в установлении рациональных связей между определенными стадиями процесса для достижения их согласованности. Следовательно, координация является одним из относительно самостоятельных элементов процесса управления, необходимость которого обусловлена целями повышения эффективности предметной деятельности.

Заметим, исследования по интересующему предмету обнаружили наличие различных методологических подходов к сущности координации. Ее природа продолжает оставаться дискуссионной темой. Например, некоторые ученые (Б.В. Смирнов, В.Г. Абышов и др.) полагают координацию функцией управления, и диссертант солидарен с этими утверждениями. При этом Б.В. Смирнов справедливо отмечал малоисследованность координирования и его важность в содержании управления[10]. В.Г. Абышов при этом полагал невозможным однозначно систематизировать управленческие функции ввиду отсутствия четких критериев[11]. Диссертант отмечает актуальность проблематики и для настоящего времени.

Другие ученые полагают координацию частью распорядительства, либо одной из целей управления. К примеру, Г.Х. Попов, характеризуя функцию руко-

водства, отметил: «Тот или иной набор функций надо объединить и согласовать» . Полагаем, что это возможно именно посредством координации, направленной на согласование и упорядочивание элементов системы управления.

В то же время, профессор Г.В. Атаманчук функции управления определил как «Реальное, силовое, целенаправленное, организующее и регулирующее влияние на управляемое явление, отношение, состояние, на которое последние реагируют и воспринимают»[12] [13] [14]. По мнению И.Л. Бачило функции управления характеризуются наличием двух социально организованных и соподчиненных центров - субъект и объект; социально-значимой целью их совместной деятельности;

л

достижением известного результата . В.Д. Малков выделяет критерии функций, среди которых непосредственная направленность данной деятельности на решение задач управления; невозможность осуществления без нее управления; сложность ее содержания, предполагающая возможность выделения ряда частных для конкретной функции подвидов управленческой деятельности; относительная

3

ее самостоятельность .

На основе анализа научных достижений по вопросу диссертант приходит к выводу, что названные признаки соотносятся с реализуемой в социальной сфере координацией, которая, исходя из этого, имеет системный характер, поэтому ее следует считать функцией управления: она решает задачи управления, имеет специфичную сферу действия, представляет собой многоаспектную систему взаимоотношений, принципов, видов реализации, направлена на упорядоченное и согласованное объединение усилий компонентов системы при стремлении к достижению общей цели; имеет относительную самостоятельность и одновременно связь с другими функциями, повторяемость выполняемых в ее рамках операций, осуществляется специфическими методами.

Полагаем, что среди общих функций управления координация занимает ведущее положение[15], что можно обосновать примерами из управления деятельностью органов внутренних дел:

- для упорядочения организации деятельности органов внутренних дел, связанной с планированием, имеется необходимость в координации усилий различных отраслевых подразделений для достижения общих целей, поскольку в системе МВД России имеется значительное количество видов планов (основных организационных мероприятий, служебных командировок, по борьбе с коррупцией, проведению комплексных оперативно-профилактических мероприятий, по организации исполнения государственных программ и других);

- в ходе выполнения организационной функции руководитель территориального органа МВД России выступает в роли координатора, поскольку согласовывает деятельность подразделений и сотрудников при осуществлении ими различных видов совместной работы, чем обеспечивает бесперебойность управленческого процесса;

- для достижения правоохранительных целей важное значение отводится грамотной постановке задачи и мотивации сотрудников органов внутренних дел (индивидуальная координация), здесь также происходит согласование и упорядочивание методов воздействия на поведение управляемых объектов;

- выполнение функции контроля предполагает, в числе прочих, обеспечение координации контрольной деятельности в МВД России и территориальных органах МВД России со стороны Организационно-аналитического департамента МВД России и инспекций территориальных органов МВД России[16].

Подводя итог, отметим: если руководством не будет обеспечено создание механизма координации, снижается вероятность качественного выполнения личным составом правоохранительных задач при решении общих вопросов сообща, учитывая взаимозависимость различных подразделений при существующем разделении труда.

Таким образом, приведенные примеры взаимозависимости общих функций управления и координации позволяют считать ее актуализированным видом государственной деятельности и непосредственно функцией управления в органах внутренних дел.

Отметим, что координация в ведомственных источниках в число общих функций управления, как правило, не включалась . Так, А.П. Кореневым и А.В. Жаглиным[17] [18] [19] координация отнесена к наиболее распространенным административно-организационным методам, тогда как профессор А.П. Ипакян утверждал: «Планирование, прогнозирование, контроль, координация составляют содержание управленческой деятельности, являются функциями управления и поэтому не могут рассматриваться в качестве способов осуществления самих себя»[20]. Однако, А.И. Казанник пришел к иному мнению, рассматривая многоаспектную категорию координации одновременно в качестве и метода, и функции[21].

При этом Д.Н. Безрядин утверждает, что координация присутствует в двух основных видах управленческих отношений: субординационных (между соподчиненными органами и лицами) и координационных, возникающих в процессе взаимодействия[22].

Диссертантом приведенная позиция поддерживается ввиду наличия вертикальной и горизонтальной координации.

Процессуальная же природа координации отмечена В.Е. Карахановым, он относит ее к основным направлениям процесса организации, как функции руководства[23]. По мнению С.А. Потаповой, координация является процессом организации совместной деятельности по решению общих для нескольких субъектов управления задач[24] [25], что также справедливо.

Из вышеприведенного следует, что принципиальное единство взглядов о координации не достигнуто и допустимо говорить о неоднозначности, различии подходов в понимании ее сущности, необходимости более предметных исследований. Диссертант отмечает, что координация осталась недооцененным элементом при проведении исследований по правоохранительной деятельности органов внутренних дел, в то время как приоритет научного интереса сосредоточился на другом виде системных взаимоотношений - взаимодействии . При этом, диссертационные исследования, посвященные предметно координации в деятельности органов внутренних дел не проводились.

Поскольку цели правоохранительной деятельности для своего достижения требуют объединения усилий некоторого количества лиц, организаций, органов, подразделений, служб, то сохраняет актуальность утверждение профессора

А.Г. Елагина: «Чем бы ни определялась опасность, противодействие ей предполагает совместные, согласованные усилия субъектов обеспечения безопасности. Согласованность таких действий нужна для упорядочения процесса их реализации»[26].

Учитывая наибольшее приближение органов внутренних дел Российской Федерации к гражданам и обществу, профессор А.М. Кононов вполне обоснованно отметил, что полиция выполняет ключевую роль в реализации правоохранительной функции государства в закрепленной сфере правовых отношений[27], поскольку является ведущим субъектом обеспечения внутренней безопасности.

При этом органы внутренних дел участвуют в координации правоохранительной деятельности во внешней и внутренней сферах, за счет чего образуется сложная многосоставная система, о чем пойдет речь в следующем параграфе.

Одновременно отметим: динамические изменения в жизни общества опосредованно влияют на общественные науки, которым приходится приводить свой понятийный аппарат в соответствие с уровнем развития общества. Использование во многих науках понятия «координация» связано с объединением различных

научных знаний через выработку общего понятийного и категориального аппарата наряду с применением знаний, накопленных фундаментальными науками.

Понятие координации получило свое развитие в философии, кибернетике, тектологии, общей теории систем и других, знания которых легли в основу развития науки управления и оказали методологическое влияние на его конструкцию. Философами оно рассматривается как взаимосвязь, приведение в соответствие, соподчинение; в логике - согласование, взаимное сопоставление равноценных предметов и понятий; в физиологии - гармоничное, совместное действие различных мышц при тех или иных сложных движениях[28]. Этими науками определено, что систему образуют два и более взаимодействующих тела или явления, следовательно, координация в социальном управлении - определенная система в силу содержания в ней связей между предметами и явлениями, взаимного влияния их друг на друга и взаимного изменения.

Также активное развитие теории управления в 70-х годах прошлого столетия основывалось на методологических основах кибернетики, позволяющей в ходе своего развития совершенствовать науку управления[29]. Интерес для изучения системного аспекта представляет мнение о месте координации в многоуровневых системах управления: «В пирамидальных системах имеются только вертикальные связи, они называются централизовано-координированными системами. В иерархических системах есть как вертикальные, так и горизонтальные связи, они называются системами с централизованно-децентрализованной координаци-

ей» . В области теоретической абстракции приведенные утверждения, по нашему мнению, применимы и к системе органов внутренних дел, которые можно отнести

к последней из названных систем[30].

Кроме того, в синергетике положительный результат достигается в результате объединения нескольких объектов в одну систему. Этот принцип ложится в основу взаимоотношений различных правоохранительных структур между собой, их внешними контактами, в которых кроется резерв повышения эффективности противодействия преступности.

Таким образом, логично предположить, что координация правоохранительной деятельности основана на принципе систематизации теоретических знаний, отражает существенные связи и отношения реальной действительности и познания. В системе МВД России потребность в ней носит объективный характер ввиду специализации и дифференциации правоохранительной деятельности органов внутренних дел, в том числе осуществляемой на межрегиональном уровне.

Между тем, формирование знаний об управлении в органах внутренних дел происходило с учетом заимствования и адаптации знаний из других наук. При этом координация в этих исследованиях не имела широкого распространения[31]. В связи с этим, по нашему мнению, необходим пересмотр научных ориентиров относительно этого понятия.

Ретроспективный анализ источников по вопросам управления органами внутренних дел позволил автору установить, что тематика координации рассматривалась значительно уже понятия: «взаимодействие»[32]. На основе аккумулированных знаний нами проведен сравнительный анализ смежных понятий «координация», «взаимодействие», «субординация». Смешение этих понятий, использование как синонимов нами полагается недопустимым, поскольку термины имеют сущностные различия и нуждаются в четком разграничении.

Автором составлена сравнительная таблица терминов «координация» и «взаимодействие»[33], которая позволяет сделать некоторые выводы:

- существующее в ведомственных источниках определение координации составлено без учета участия органов внутренних дел во внешней сфере их взаимоотношений с органами государственной власти;

- субъектно-объектная природа координации в органах внутренних дел требует научного и понятийного расширения;

- в достаточной степени не изучена координация, реализуемая в практике управления органами внутренних дел;

- при взаимодействии обязанности участников по разработке и принятию согласованных мер, установлению ответственности, как правило, в правовом порядке не закрепляются, их отношения строятся преимущественно в рамках взаимопомощи при наличии общих интересов, тогда как координация носит значительно более формализованный, целенаправленный, определенный в правовом

порядке характер совместной деятельности;

- важное отличие координации от взаимодействия заключается в наличии у субъекта координации организационно-распорядительных полномочий.

Отметим: в справочной литературе часто встречается выражение «властнораспорядительные полномочия субъекта координации», однако их сущность не имеет соответствующего разъяснения. По нашему мнению, власть предполагает нормативно-закрепленное право субъекта управлять кем-либо или чем-либо, властные полномочия позволяют распоряжаться - то есть определять содержание деятельности, отдавать распоряжения. Учитывая своеобразность природы координации эти полномочия означают, что даже при равнозначности статуса субъекта координации и координируемых, координатор занимает ведущее положение, становится субъектом, организующим, к примеру, сбор координируемых для обсуждения наиболее актуальных вопросов и принятие итоговых решений.

В целом, полагаем: координация есть организация взаимодействия, при том, что взаимодействие - более широкое понятие. Так, вполне объективно утверждение «Фактически любая совместная деятельность строится на основе взаимодействия участников. Но не всякое взаимодействие носит строго упорядоченный, согласованный и регламентированный характер в соответствии с установленными условиями и принципами»[34]. При координации устанавливаются конкретные задачи участников, порядок и условия их взаимодействия, взаимообмена информацией, возможность передачи результатов своей деятельности для использования заинтересованными сторонами и обеспечения собственных интересов.

Автором также проведен сравнительный анализ другой комбинации понятий (координация и субординация).

Так, профессор Г.Г. Зуйков утверждал: «Субъект управления в процессе координации воздействует на подчиненные элементы системы для упорядочения их общей деятельности и направления к достижению единой цели. Координация, таким образом, - это деятельность субъекта управления по отношению к нижестоящим органам»[35] [36]. Этой же позиции придерживается А.М. Запаренко: «В отличие от взаимодействия координация содержит элементы подчинения

Л

нижестоящих органов вышестоящим» . Мнения представляются нам небесспорными, с учетом анализа других источников, существования различных видов координационных отношений в органах внутренних дел (вертикальных, горизонтальных), участия их во внешней координации по принципам, не имеющих субординационной основы. Этим подтверждается особенность координации. Как отмечено академиком РАН В.Г. Афанасьевым: «Целостным системам свойственны специфические отношения»[37], что позволяет выделить отношения функциональные (координационные) и административные (субординационные). В них заложен характер связей между сторонами (участниками) этих отношений, поскольку под управленческим воздействием понимается «деятельность, осуществляемая в правовой форме органом исполнительной власти или должностным лицом в пределах установленных для них полномочий и направленная на реализацию функций управления конкретной сферой общественных отношений»[38].

При этом термин «субординация» полагается, как «система строгого служебного подчинения младших старшим»[39], «военная дисциплина, система служебных отношений, связанных с иерархией, подчинением одних руководителей, вместе с их подразделениями, руководителям более высоких уровней»[40], «отношения между единицами иерархии».

Субъект управленческого воздействия (имеющий отношение к понятиям координации и субординации) это, как правило, наделенный соответствующими полномочиями по осуществлению этого воздействия исполнительнораспорядительный орган или его должностное лицо. Объединяет понятия то, что субъект обладает определенными властными полномочиями, позволяющими ему на законных основаниях осуществлять целенаправленное воздействие на соответствующий объект, тогда как взаимодействию присущи иные, партнерские взаимоотношения (субъект-субъект). Однако регламентация волевых полномочий координатора в нормативном плане не получила распространения, тогда как субординационные полномочия имеют практическое правовое закрепление.

В части этого А.А. Хантуевым отмечено: «Отношения координации являются логическим развитием и дополнением субординационных отношений и основываются на них»[41]. Мы же полагаем, что субординационная система взаимоотношений не является универсальной при классификации управленческих отношений. Так, субординационными могут быть признаны лишь те отношения, в которых отчетливо выражена организационная соподчиненность их участников; управленческое воздействие осуществляется в отношениях, где субъект и объект взаимодействуют на базе нормативно установленной субординации. Управленческое воздействие по отношению к неподчиненным объектам (применительно к координации) следует обеспечивать нормативной правовой базой. При этом отметим, что при взаимодействии порядок установления отношений не содержит обязательности правовой фиксации.

Из сказанного следует: в зависимости от сферы возникновения общественных отношений образуются схемы «субъект-субъект» и «субъект-объект» во внешней и во внутренней сферах деятельности органов внутренних дел. Этим также подтверждается своеобразие координации. К примеру, во внешней координации отношения по схеме «субъект-субъект» осуществляются в рамках деятель- ности такого координационного органа как Правительственная комиссия по профилактике правонарушений (субъект - МВД России, председательствует в комиссии Министр внутренних дел Российской Федерации; координируемые - входящие в комиссию федеральные органы исполнительной власти в области здравоохранения, юстиции, труда и социальной защиты, транспорта, культуры и другие) и по схеме «субъект-объект», где субъект МВД России, осуществляющий государственный контроль (надзор) в области обеспечения безопасности дорожного движения, и координируемые - федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Внутренняя координация правоохранительной деятельности в органах внутренних дел вполне соотносится с субординационными формами подчиненности по схеме «субъект-объект» (субъект - центральный аппарат МВД России либо начальник подразделения, объекты - подчиненные подразделения или сотрудники). Наряду с этим, можно привести пример координации по схеме «субъектсубъект»: группа следователей или дознавателей, равных по своему процессуальному положению в правах и обязанностях, где на следователя и дознавателя, принявшего дело к производству, возложена обязанность руководить действиями других членов группы (часть 3 статьи 163 и часть 3 статьи 223.2 УПК РФ). Иной пример - ведущая роль следователя в следственно-оперативной группе.

Относительно этого отметим справедливость утверждения: «Все элементы (структурные подразделения) системы управления находятся в определенных отношениях между собой. Эти отношения могут складываться либо на основе субординации - между субъектом и объектом управления (отношения «по вертикали»), либо на основе координации - между структурными подразделениями или сотрудниками, находящимися в равном положении (отношения «по горизонтали»)»[42]. При этом В.Д. Граждан под координацией понимает такую модель управления, где осуществляется горизонтальное упорядочение, а стороны, части и элементы одной и той же социальной общности или взаимодействие нескольких общностей характеризуется тождественностью, равновеликостью[43].

Имеют место и иные взгляды: «В отличие от взаимодействия координация содержит в себе элементы подчинения нижестоящих органов решениям координирующего центра»[44]; «Принято считать, что координатор стоит как бы над взаимодействующими сторонами, а его отношения с последними должны быть верти- кальными»[45]; «Координация в отличие от взаимодействия реализуется в рамках вертикального подчинения и при осуществлении внутриорганизационной деятельности»[46].

Налицо недостаточная проработка в научной литературе данной классификационной темы. Диссертант полагает, что методологические позиции и основа конструируемых схем взаимоотношений участников координации еще нуждаются в дальнейшем развитии, определенности их трактовки.

Подводя итог, отметим: координация, в том числе межрегиональная, при решении правоохранительных задач является объективной необходимостью в деятельности заинтересованных органов. Для эффективного решения задач требуется обеспечение в процессе координации единства воли участников; воздействие на нее достигается подчинением их воли воле субъекта координации. В таком формате его организационно-распорядительные полномочия принимают характер вертикали, в ходе которой образуется возможность обеспечения необходимой согласованности действий управляемых.

Объединяющий элемент координации и взаимодействия - горизонтальный принцип взаимоотношений. Особенность взаимоотношений при координации заключается в сочетании вертикально-горизонтальных принципов: координация имеет волевые элементы управления, организационно-распорядительный характер полномочий координатора. Также координация функционирует в отношениях независимых, несоподчиненных субъектов, где вертикальные отношения не могут играть важную, командную роль, и входят в плоскость горизонтальных отношений.

Выводы:

1. Под межрегиональной координацией правоохранительной деятельности следует понимать целенаправленные усилия, осуществляемые в нескольких субъектах Российской Федерации уполномоченными и заинтересованными органами для достижения согласованной и упорядоченной работы.

2. Координация правоохранительной деятельности в управлении органами внутренних дел имеет двойственное понимание: относительно самостоятельный вид процесса управления и основная функция управления. Она реализуется на правоприменительной основе субъектом управления, наделенным организационно-распорядительными полномочиями. Ее целью является обеспечение согласованного функционирования заинтересованных субъектов.

3. Изучение и анализ научной литературы по управлению выявили неоднозначный подход различных авторов к определению сущности координации в правоохранительной сфере, отнесении этой деятельности к различным видам управленческой деятельности: методам, принципам, функциям.

4. Сравнительный анализ понятий «взаимодействие», «координация» и «субординация» позволил установить, что взаимодействие и субординация достаточно полно исследованы в теоретическом аспекте, в отличие от координации. При этом в научной литературе недостаточно аргументирована их дифференциация, что приводит к смешению рассматриваемых понятий.

1.2.

Помощь с написанием академических работ
<< | >>
Источник: ИВАЩУК Александра Владимировна. МЕЖРЕГИОНАЛЬНАЯ КООРДИНАЦИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ МВД РОССИИ (ПРАВОВОЙ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ АСПЕКТЫ). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2018. 2018

Еще по теме Координация правоохранительной деятельности органов внутренних дел как объективная необходимость:

  1. Методическое обеспечение межрегиональной координации правоохранительной деятельности органов внутренних дел
  2. Совершенствование правового регулирования механизма межрегиональной координации правоохранительной деятельности органов внутренних дел
  3. Глава 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ И ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЙ КООРДИНАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
  4. Организация координации деятельности органов внутренних дел - отечественный и зарубежный опыт
  5. ГЛАВА 3. МЕХАНИЗМ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВА ОРГАНАМИ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
  6. Правовое регулирование межрегиональной координации правоохранительной деятельности органов внутреннихдел
  7. 2.2 Ошибки в нормотворческой деятельности органов внутренних дел: понятие и причины
  8. Глава 2. ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЙ КООРДИНАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ МВД РОССИИ
  9. 3.2. Использование методов противодействия в практической деятельности органов внутренних дел
  10. Особенности разрешения коллизий в нормотворческой деятельности органов внутренних дел
- Авторское право - Административное право, финансовое право, информационное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Гражданский процесс; арбитражный процесс - Гражданское право; предпренимательское право; семейное право; международное частное право - Договорное право - Избирательное право - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право, муниципальное право - Корпоративное право - Медицинское право - Международное право, европейское право - Налоговое право - Наследственное право - Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право - Римское право - Страховое право - Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право; право социального обеспечения - Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право - Уголовный процесс; криминалистика и судебная экспертиза; оперативно-розыскная деятельность - Финансовое право - Юридические науки -