<<
>>

Советы руководителей территориальных органов МВД России в федеральных округах как субъекты межрегиональной координации

Многофункциональная и многоуровневая система МВД России включает в себя разнообразные и многочисленные подразделения и организации, несет ответственность за состояние правопорядка в стране наряду с другими правоохранительными органами, находящимися в постоянной взаимосвязи и взаимозависимости.

При этом государственные цели при их декомпозиции находят отражение во внутренних целях органов внутренних дел, которые, по мнению Р.А. Кардашова «Характеризуют виды правовых и управленческих отношений, в число которых входит и координация между структурными подразделениями МВД России одного иерархического уровня при совместном решении правоохранительных задач»[169].

Исходя из этого, в настоящем параграфе нами выдвигается рабочая гипотеза

0 том, что при функционировании Окружных советов, как совещательных органов, на межрегиональном уровне (в федеральных округах) допускается возможность наделения их координационными полномочиями.

В рамках решения органами внутренних дел возложенных на них задач они соотносятся с определенной частью государственной территории (зона обслуживания).

При этом В.Н. Синюковым справедливо отмечено: «Административнотерриториальный принцип строительства органов правопорядка не всегда согласуется с правовыми закономерностями регионов. В этой связи оказываются разорванными усилия даже одного ведомства, не способного координировать работу в рамках неформальной преступной агломерации, не совпадающей с границами деятельности, скажем, того или иного территориального подразделения»[170].

Следовательно, необходим поиск оптимальных форм противодействия преступности, нередко имеющей межрегиональные связи.

По нашему мнению, необходимость межрегиональной координации в сфере внутренних дел обусловлена рядом причин:

- при высших должностных лицах субъектов Российской Федерации действуют координационные совещания, которые, хотя и не подменяют собой координационные совещания руководителей правоохранительных органов при прокурорах и антинаркотические, антитеррористические комиссии, однако ограничены территориальными рамками одного субъекта, при этом в их компетенцию не входит оперативно-розыскная и уголовно-процессуальная деятельность следственных органов;

- возможности координационных совещаний руководителей правоохранительных органов при прокурорах в части согласования при наличии необходимости действий органов внутренних дел на межрегиональном уровне ограничены: прокуроры не являются субъектами оперативно-розыскной деятельности, вследствие чего не обладают достаточными правами по воздействию на субъекты ОРД (кроме имеющихся полномочий по надзору за соблюдением законности), к тому же вопросы противодействия преступности в рамках федеральных округов в настоящее время рассматриваются на межведомственных совещаниях, имеющих несколько отличный характер от координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;

- в обязанности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах входит обеспечение координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и анализ эффективности деятельности правоохранительных органов в федеральном округе.

Относительно деятельности названных должностных лиц К.В. Черкасов придерживается мнения, что они «на региональном и межтерриториальном уровне занимают центральное место в механизме как горизонтальной, так и вертикальной координации деятельности и взаимодействия властных и негосударственных структур», «являются фактически единственной структурой, имеющей возможность обеспечивать полную межведомственную координацию и организовывать взаимодействие на местах в отношении мероприятий, касающихся одновременно нескольких отраслей и сфер управления»[171].

Вместе с тем, нами обращено внимание на наличие некоторых моментов:

- имеет место необходимость нормативного закрепления механизма реализации полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах их координационных полномочий, не решены вопросы

0 пределах полномочий и ответственности участников процесса координации;

- Советы при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах созданы с целью обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Руководители территориальных органов МВД России на региональном уровне в состав этих Советов до недавнего времени не входили. На сегодняшний день их участие ограничивается примечанием «по согласованию».

Одновременно диссертант отмечает, что в период функционирования главных управлений МВД России по федеральным округам (2001-2014 годы) их начальники входили в состав вышеназванных Советов как представители федерального органа исполнительной власти на окружном уровне и участвовали в межрегиональной координации деятельности органов внутренних дел. Упразднение названных главных управлений не отменило задачи по продолжению взаимодействия органов внутренних дел с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах.

В результате поручение было возложено на территориальные органы МВД России на региональном уровне по местам размещения полномочных представителей в соответствующих федеральных округах: Центральный федеральный округ - г.

Москва, Северо-Западный - г. Санкт-Петербург, Приволжский - г. Нижний Новгород, Южный - г. Ростов-на-Дону, Уральский - г. Екатеринбург, Сибирский - г. Новосибирск, Дальневосточный - г. Хабаровск. Только в одном федеральном округе сохранился ранее установленный порядок координации в рамках деятельности ГУ МВД России по Северо-Кавказскому федеральному округу.

Для обеспечения выполнения вышеназванной задачи в июле 2014 года были образованы Советы руководителей территориальных органов МВД России в федеральных округах как постоянно действующие совещательные органы[172].

Следует отметить, что аналогичные межрегиональные советы были созданы в смежных правоохранительных органах - территориальных органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации (с 2001 года) и Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков (2008-2016гг.). В число их основных задач, помимо организации и осуществления взаимодействия с аппаратами полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, входит обеспечение координации оперативно-служебной деятельности их территориальных органов. В отличие от них, на Окружные советы системы МВД России такая задача не возлагалась.

Наблюдения автора относительно практики работы Окружных советов, а также оценка их деятельности курирующим подразделением центрального аппарата МВД России (Организационно-аналитическим департаментом) свидетельствуют, что за непродолжительный отрезок функционирования советов продол- жают оставаться актуальными вопросы по выстраиванию их деятельности: организационные, кадровые, правовые, информационные, материально-технические.

В настоящее время, по нашему мнению, для успешного функционирования Окружных советов необходимо определить организационное обеспечение их деятельности.

Так, обеспечение идентифицируется с функцией организации управления, связанной «с формированием системы управления, ее структуры»[173] или «представляет собой деятельность, направленную на упорядочение тех или иных социальных образований, на выполнение конкретных работ, реализацию конкретных заданий, задач»[174].

Таким образом, организационно обеспечить - значит упорядочить процесс функционирования. По убеждению диссертанта, для этого необходима совокупность средств и методов, направленных на создание необходимых условий для полноценного функционирования Окружных советов (организационных, кадровых, ресурсных), за счет чего возможно повышение эффективности их деятельности.

За прошедший период с момента образования Окружные советы обеспечили свое функционирование в рамках поставленных задач. Не менее двух раз в год проводятся заседания, обеспечивается выполнение инициатив полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

На начальном этапе обсуждались первоочередные организационные вопросы деятельности советов. В дальнейшем акцент был перенесен на совершенствование механизмов противодействия преступности, дальнейшее развитие эффективного межведомственного и внутриведомственного взаимодействия.

Так, на первом заседании Окружного совета в Центральном федеральном округе его председатель, начальник ГУ МВД России по г. Москве, отметил: «Участвовать в борьбе с этими явлениями мы должны не разрозненно, единым фронтом. Только когда четкая координация будет достигнута между регионами Центрального федерального округа, появится и общая результативность»[175].

Ознакомление автора с тематикой заседаний Окружных советов подтверждает: стремление к согласованности действий органов внутренних дел во всех федеральных округах заложено в основу задач по повышению эффективности работы по противодействию преступности с межрегиональными связями.

При этом, в рамках выполнения одной из функций Окружных советов, возложенных приказом МВД России № 624-2014, ими осуществляется разработка и внесение предложений в МВД России по проблемам противодействия преступности, укрепления правопорядка и материально-техническому обеспечению. Помимо этого, на заседаниях Окружных советов также принимаются решения

0 внесении по рассматриваемым вопросам предложений субъектам, обладающим законодательной инициативой, по изменению действующего российского законодательства. Затем коллегиальные инициативы рассматриваются центральным аппаратом МВД России и, при обоснованной актуальности, получают дальнейшее развитие. К примеру, реализованы предложения о внесении изменений в документы, регламентирующие оценку деятельности территориальных органов внутренних дел МВД России и другие[176].

Таким образом, приведенные примеры совместной деятельности подтверждают тезис о продуктивности согласованных мер по совершенствованию деятельности территориальных органов МВД России.

Продолжая тему, отметим: исходя из опыта прокуратуры по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью к элементам ведомственного организационного обеспечения межрегиональной координации органов внутренних дел относятся: формирование координационного органа его регламент, информационно-аналитическая работа и прогнозирование развития криминогенной ситуации, планирование координационных мероприятий, осуществление контроля за их реализацией, ведение делопроизводства[177].

Так, обязанность по обеспечению деятельности Окружного совета возложена на штабные подразделения территориальных органов МВД России на региональном уровне по местам дислокации полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. В этой связи их штатная численность была увеличена на довольно незначительное, по нашему мнению, количество единиц (от двух до четырех).

Образование дополнительной функциональной нагрузки повлекло постановку связанных с этой деятельностью вопросов: как, каким образом целесообразно организовать работу Окружного совета, выполнение им возложенных задач и функций, в том числе взаимодействие с полномочным представителем Президента в федеральном округе и территориальными органами МВД России; какие вопросы считать приоритетными при взаимодействии, полномочия субъектов такого взаимодействия.

По нашему мнению, определяющим фактором для организационного обеспечения является деятельностный характер: взаимодействие с полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе, организация работы непосредственно Окружного совета, взаимоотношения с центральным аппаратом МВД России, территориальными органами МВД России, расположенными в федеральном округе, а также иными правоохранительными органами, ведомственными учебными учреждениями, научными организациями.

Таким образом, в сферу взаимоотношений Окружного совета входит ряд государственных органов из внешней и внутренней сферы деятельности органов внутренних дел, на основе чего автором составлена схема[178]. Следовательно, для

организации работы советов необходимо:

- поддерживать в актуальном состоянии список членов Окружного совета, отслеживать происходящие изменения в персональном составе руководителей, при назначении Указом Президента Российской Федерации новых должностных лиц, в том числе во взаимодействующих государственных органах власти;

- иметь полную информацию о правоохранительных и иных заинтересованных органах, функционирующих на территории федерального округа, установить с ними взаимодействие.

В целом, для совершенствования деятельности Окружных советов, по нашему мнению, необходимо развитие их правового регулирования. Так, компетенция и полномочия Окружных советов определены приказом МВД России № 624-2014. В силу участия диссертанта в подготовке проекта Положения об Окружном совете (имеется соответствующий акт внедрения в ДПД МВД России), а также практический опыт в должности секретаря Окружного совета в ЦФО позволили прийти к следующим выводам:

1) Представляется целесообразной корректировка Положения о совете, в частности, по формулировке задачи о взаимодействии с полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе (пункт 4.1), который является представителем Администрации Президента Российской Федерации. Члены же Окружного совета, являясь руководителями территориальных органов МВД России, занимают иное иерархическое и статусное должностное положение, вследствие чего субъекты взаимодействия не вполне равнозначны. Как нам представляется, следует возложить на Окружной совет функцию координации взаимодействия территориальных органов МВД России с аппаратом (курсив наш - А.И.) полномочного представителя. Также в Положении не прописан механизм этого взаимодействия - кто конкретно, в каких формах, по каким вопросам взаимодействует, каков объем компетенции сторон.

2) Функционал Окружных советов допустимо расширить в части осуществления межрегиональной координации:

- по выполнению соответствующих решений Министра внутренних дел Российской Федерации и его заместителей, а также инициатив полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе;

- совместной оперативно-розыскной деятельности по противодействию преступности, в том числе с межрегиональными связями;

- по иным вопросам, требующим согласования усилий правоохранительной деятельности органов внутренних дел на межрегиональном уровне.

3) Изменение структуры правоохранительных органов (упразднение ФМС и ФСКН России, образование Росгвардии) повлекли изменение задач Окружных советов. Так, возрос объем необходимых сведений по вновь образованным подразделениям полиции для информирования полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Образовалась необходимость выстраивания взаимодействия с территориальными органами Росгвардии.

Возвращаясь к приведенному выше опыту координационной работы аналогичных советов в ФСБ России, дополним: кратно повышает ответственность и исполнительскую дисциплину координируемых территориальных органов то, что правовую основу этой деятельности составляет Указ Президента Российской Федерации от 6 марта 2001 г. № 268 «О порядке взаимодействия Федеральной службы безопасности Российской Федерации, ее территориальных органов с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

В связи с этим диссертант отмечает: в ходе экспертного опроса гипотеза исследования нашла подтверждение: на вопрос о возможности дополнения Окружных советов функцией координации было получено 66,4% положительных ответов. Специалисты согласились с этим предложением, поскольку учли необходимость выполнения полномочными представителями Президента России в федеральных округах задач по координации. Также было обращено внимание на существование вопросов, требующих решения силами непосредственно органов внутренних дел, поскольку прокуроры и руководители субъектов Российской Федерации не являются субъектами оперативно-розыскной деятельности. При этом часть экспертов (23,7%) полагают достаточным существование координационных совещаний при прокурорах и руководителях субъектов Российской Федерации.

Как нам представляется, для оптимальной модели межрегиональных координационных связей в федеральном округе необходимо обеспечение и соответствующая регламентация совместного анализа состояния преступности на территории субъектов в рамках федерального округа. Возможна совместная разработка федеральными и региональными органами власти, в том числе территориальными органами МВД России, научными учреждениями, предложений о необходимых мерах по противодействию наиболее сложным формам преступности, совершенствовании законодательства для направления их полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах для дальнейшего предоставления на вышестоящий уровень - Президенту Российской Федерации или в Федеральное Собрание Российской Федерации.

В рамках рассматриваемого вопроса отметим, что координация как функция управления предполагает формирование некой иерархии, обеспечивающей распределение определенных задач, согласование делегируемых полномочий и ответственности в различных подсистемах. Она осуществляется на основе обязательных для исполнения единых правил, дает возможность согласовать общие организационные процессы и оперативное управление, выработать цели и задачи для различных подразделений системы, увязать между собой частные решения определенных проблем с общими системными решениями.

Исходя из этого, проиллюстрируем наличие обозначенных компонентов в деятельности Окружных советов.

Значение имеет субъектная роль руководителей Окружных советов. Образование советов повлекло изменение фактического статуса начальников ГУ (У) МВД России по г. Москве, г. Санкт-Петербургу и Ленинградской области, Нижегородской, Новосибирской, Ростовской, Свердловской областям и Хабаров- скому краю на «Primus inter pares» или «первого среди равных».Они, имея равнозначные должности с другими руководителями территориальных органов МВД России на региональном уровне, при этом оказались наделены рядом организационно-распорядительных полномочий в качестве председателей Окружных советов. Они имеют право направлять по компетенции запросы членам Окружных советов на предоставление необходимой информации, принимают решение по дате проведения заседаний Окружных советов, подписывают протоколы Окружных советов, планы их работы. Председатели Окружных советов при участии в работе Советов при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах представляют территориальные органы МВД России в соответствующем федеральном округе, принимают меры, направленные на организацию исполнения решений этих советов в части касающейся территориальными органами МВД России в федеральном округе.

Вместе с тем, в действующем Положении об Окружном совете зафиксировано лишь право председателя совета запрашивать информацию, но не обязанность исполнителей направлять ее в обязательном порядке. Таким образом, исходя из равного статуса участников Окружного совета, допустимы ситуации, когда в силу личных амбиций либо иных психологических аспектов личности руководители территориальных органов МВД России могут проигнорировать, не исполнить либо саботировать запросы председателя[179]. В связи с чем диссертант убежден в необходимости внесения в Положение об Окружном совете дополнений об ответственности исполнителей.

Другим аспектом, заслуживающим, на наш взгляд, научного обсуждения, может стать возможность ротации (от лат. rotatio - круговое (вращательное) движение, чередование, смена) должности председателя Окружного совета среди других членов совета. Маловероятно, но все же, председатель может не владеть проблематикой федерального округа по рассматриваемым вопросам, не обладать способностью к организации деятельности совета, не иметь достаточного опыта, авторитета у членов совета и др. В таких случаях целесообразна возможность ротации роли председательствующего, что будет способствовать совершенствованию деятельности совета, а также повышению ответственности руководителей территориальных органов МВД России по иным субъектам Российской Федерации в федеральном округе.

Участие в работе Окружных советов начальников образовательных и научных организаций повышает возможности организации работы органов внутренних дел на научной платформе, с учетом инноваций, положительного опыта правоохранительной деятельности. Не исключено, что при инициировании председателем Окружного совета перед МВД соответствующих предложений эти руководители также могут войти в постоянный состав советов.

Важное значение приобретает конкретность и действенность принципов взаимоотношений участников Окружного совета. В Положении о совете, утвержденном приказом МВД России № 624-2014, этот элемент не нашел своего отражения, поэтому полагаем целесообразным работу Окружных советов строить на основе принципов, изложенных в Указе Президента Российской Федерации № 567-1996: соблюдение законности; равенство участников координационной деятельности; самостоятельность каждого территориального органа МВД России; гласность; ответственность членов Окружного совета за выполнение решений совета.

Помимо этого, автор предлагает дополнительные принципы: доверие участников Окружного совета; добровольность; информированность; согласованность в совместной работе и консолидация усилий; учет позиций сторон; использование результатов работы сторон для положительного и эффективного решения рассматриваемых вопросов правоохранительной деятельности.

Диссертант отмечает: членам Окружного совета предоставлены широкие возможности по проявлению инициативы в обсуждении и решении наиболее актуальных межрегиональных проблем противодействия преступности. На этой площадке следует рассматривать наиболее сложные, крупномасштабные и принципиальные проблемы, решение которых позволит значительным образом повлиять на состояние преступности и правонарушений в федеральном округе.

При этом автор полагает возможным расширение форм сотрудничества в рамках Окружных советов, в число которых можно включить следующие:

1) разработка и внесение в МВД России, полномочному представителю Президента Российской Федерации в федеральном округе инициатив по право- применению[180], разработка и экспертиза проектов законодательных и иных нормативных правовых актов, предложений по организации деятельности органов внутренних дел, затрагивающих межрегиональные вопросы правоохранительной деятельности органов внутренних дел;

2) обмен положительным опытом противодействия преступности на межрегиональном уровне;

3) организация научных исследований по проблемам противодействия организованной, трансграничной, межрегиональной преступности, изучение зарубежного опыта в этой сфере;

4) проведение межрегиональных совещаний, совещаний-семинаров по вопросам деятельности отдельных служб, по актуальным проблемам деятельности органов внутренних дел;

5) координация усилий и сотрудничество при выполнении федеральных программ правоохранительной направленности с информированием при необходимости о межрегиональных проблемах полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе;

6) образование рабочих групп по наиболее проблемным вопросам сотрудничества или для раскрытия преступлений, вызвавших большой общественный резонанс и (или) совершенных на территории двух и более субъектов Российской

Федерации в федеральном округе.

Для этого приоритетным направлением в деятельности Окружного совета становится функция анализа состояния преступности на системной основе в рамках федерального округа, ее динамики и структуры, прогнозирование тенденций развития. Однако ввиду немногочисленности сотрудников штабных подразделений территориальных органов МВД России на региональном уровне, где образованы Окружные советы, выполнение этой задачи затруднительно.

В деятельности советов большое значение должно отводиться планированию, как одному из компонентов организационной деятельности. При составлении планов работы Окружного совета с учетом наделения их функцией координации, целесообразно исходить из позиции ряда исследователей, выделивших четыре вида координационной деятельности: превентивная (предвидение проблем и трудностей); устраняющая (устранение перебоев, возникающих в системе); регулирующая (способствование сохранению существующей схемы работы); стимулирующая (направленность на улучшение деятельности системы или существующей организации, в том числе при отсутствии конкретных проблем)[181]. При этом заслуживает внимания одна из работ А.А. Максурова, посвященная предметному анализу типичных ошибок при планировании координационной юридической деятельности: планирование с использованием ошибочных целей; на основе неполных данных; без учета предыдущего опыта, «внутренней» координации, мотиваций, ресурсов - без учета их доступности, с излишней детализацией

Л

и др. Учет ошибочного опыта, таким образом, может способствовать недопущению впредь подобных проблем.

Важное место в организации работы советов должна занимать содержательная сторона обсуждаемых вопросов, их актуальность для двух и более территориальных органов МВД России в федеральном округе. В рамках этого форума возможно рассмотрение специфичных для органов внутренних дел вопросов (к примеру, тактики и методики оперативно-розыскной деятельности при необходимости в закрытом режиме), что не вполне уместно делать в ходе проведения координационных совещаний при прокурорах и главах субъектов Российской Федерации.

В процессе разработки управленческих решений возникает закономерный вопрос о выборе действий определенного коллектива. Для согласованных коллегиальных решений координационных органов важно основное требование к их принятию: мнения по принимаемому решению могут высказываться всеми участниками, однако оно не может быть принято единолично координатором, без учета соображений коллег.

Справедливо, на наш взгляд, мнение о том, что «Динамика и сложность современной деловой среды заставляет руководителей повышать качество и эффективность принимаемых решений»[182]. Т.Е. Березкина определила специфичность особенного характера управленческих решений: цели принятии решения обеспечивают последовательное движение к поставленным задачам; порядок принятия решений и их реализации - распределению функций и профессиональных задач для достижения лучшего результата; масштаб ответственности - за эффективность, возлагаемую на лиц, принимающих решения.

Качественная составляющая таких решений рассмотрена В.К. Русаковым: «Управленческое решение тогда обладает всеми признаками высокого качества, когда оно принято без нарушений соответствующих законов, в рамках компетенций, имеющихся у субъекта управления, с учетом интересов исполнителей, с минимальными издержками и, будучи реализованным, позволяет достичь поставленных целей, не вызывая при этом негативных последствий, требующих его существенной корректировки или отмены»[183]. Необходимыми условиями высококачественного решения он считает: быстроту получения необходимой информации, использование совокупности знаний, умений и опыта сотрудников, консультантов, разработку альтернативных вариантов и нахождение среди них оптимального. Полагаем, что такой подход к подготовке проектов решений Окружных советов будет способствовать их эффективности и достижению целей правоохранительной деятельности органов внутренних дел.

Организация деятельности советов предполагает управленческое взаимодействие руководителей, на деловое общение между которыми необходимы некоторые временные траты. Этот вид деятельности относится к коммуникативному процессу, определяется профессионализмом руководителей в соблюдении правил устного и письменного общения, от которого во многом зависит успешность совместно выполняемых функций. Для обеспечения эффективной организации деятельности необходимы: информационное обеспечение, уровень развития связи, поддержание постоянного информационного обмена. Таким образом, образуется одна из главных задач координации - обеспечение достижения слаженности и согласованности работы всех участников Окружного совета, в том числе с помощью установления целесообразных коммуникаций между ними.

Наряду с остальными элементами организационного обеспечения советов присутствует компонент обязательной периодичности проведения советов - не менее двух раз в год (пункт 14 Положения о Совете, утвержденного приказом МВД России №624-2014), при этом допускается и большее количество заседаний. По нашему мнению, два заседания совета в год не обеспечивают в достаточной степени системность их работы, поэтому более рациональным представляется ежеквартальное проведение заседаний. Такая периодичность может повысить эффективность правоохранительной деятельности, поскольку регулярное общение руководителей конструктивно и полезно для достижения общих целей.

Важно при вынесении решений Окружных советов учитывать имеющиеся решения координационных совещаний при прокурорах, главах субъектов Российской Федерации, а также Советов при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральном округе. Это может разнообразить и наполнить проблематику ведомственных совещаний. К примеру, Президент России на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры России отметил: «Особое внимание в координационной работе прошу уделить вопросам профилактики правонарушений, прежде всего в подростковой среде»[184]. Полагаем, эта тема объективно заслуживает пристального внимания заинтересованных правоохранительных органов.

Как правило, решения координационных органов носят рекомендательный характер, это же касается характера решений Окружных советов.

Так, при изучении научной литературы нами обнаружена противоречивость утверждений относительно обязательности исполнения решений прокурорских координационных совещаний. Одно мнение сводится к следующему: «Решения координационных совещаний не носят обязательного характера для контролирующих органов и иных ведомств, т.е. обязательными для исполнения не являются»[185]. Тогда как в другом источнике утверждается обратное: «Обязательными для руководства и исполнения участниками координационной деятельности являются постановления координационных совещаний руководителей правоохранительных

органов России» . Отметим, в формулировке Указа Президента Российской Федерации № 567-1996 обязательность исполнения решений не нашла отражения, в отличие от приведенного ранее в качестве примера Указа Президента Республики Беларусь. Полагаем, что это положение продолжает оставаться

дискуссионным.

Отдельное внимание автора обращено на новеллу в уголовном законодательстве России относительно ответственности за координацию преступных действий (часть 1 статьи 210 Уголовного кодекса Российской Федерации)[186]. Принципиальным отличием этой координации от общепринятого ее понимания в социуме

А.Н. Мондохонов считает «Строгий контроль преступных действий за исполнением принятых совместных решений и персональная ответственность организатора, руководителя (лидера) или уполномоченного представителя каждой из участвовавших организованных групп за неисполнение либо ненадлежащее исполнение возложенных совместным решением конкретных обязанностей»[187] [188].

В связи с этим, тема контроля при координации адресует к другой составляющей в деятельности прокуратуры - надзорной. Так, В.В. Меркурьев полагает, что «Прокурорская координация будет наиболее эффективной, если она осуществляется в сочетании с надзорными функциями прокуратуры. Такое сочетание должно выражаться в осуществлении надзора за исполнением законов в деятельности правоохранительных органов и рассмотрении на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов фактов выявленных нару-

шений законов, которые препятствуют эффективной борьбе с преступностью» . Аналогична позиция А.В. Мыцыкова[189], предлагающего в рамках координационных совещаний при высших должностных лицах субъектов Российской Федерации оказание прокурорами посильной помощи в совместном осуществлении анализа состояния преступности и эффективности деятельности территориальных органов внутренних дел[190].

Иного мнения о совмещении надзорных и координационных полномочий прокуратуры придерживается В.П. Беляев, полагающий необходимым отказаться от последних: «Осуществляя координационную деятельность, прокурор фактически приобретает властно-распорядительные полномочия в отношении руководителей правоохранительных органов. Координация предполагает фактическое руководство, а значит, и вмешательство в непосредственную деятельность правоохранительных органов. Наделение прокурора полномочиями координатора автоматически накладывает на него ответственность за положение дел с раскрываемостью преступлений, прокуратуре вменяется в обязанность борьба с преступностью и ответственность за ее результаты»[191].

Как видно, вопрос о прокурорских надзоре и координации продолжает оставаться дискуссионным, научная риторика практиков и ученых на эту тему, по мнению Э.А. Васильева и Е.А. Сухоруковой, «не получила должного разрешения в нормативных правовых актах, позволившего бы однозначно и единообразно подходить к трактовке легального его определения, указанного в Законе»[192] («О прокуратуре» - А.И.). По их мнению, смешение надзорной и координирующей функций прокуратуры ослабляет юридическую силу вопросов, содержащихся в большинстве актов прокурорского реагирования относительно нарушений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», в определенных случаях это приводит к превышению прокурорами своих прав.

Еще одним аспектом контроля за деятельностью органов внутренних дел можно полагать факт наличия субъект-объектных отношений при координации высших должностных лиц субъекта Российской Федерации (пункт 1.1 Указа Президента Российской Федерации № 773-2005) и полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах (подпункт 7 пункта 7

Положения, утвержденного Указом Президента Российской Федерации № 8492000) в отношении руководителей территориальных органов МВД России. Они заключаются в наличии у первых права вносить предложения о дисциплинарных взысканиях последних в федеральный орган исполнительной власти.

Вышеназванные полномочия должностных лиц актуализируют вопрос о необходимости совершенствования ведомственного контроля за деятельностью органов внутренних дел. Как нам представляется, это может стать одним из предметов рассмотрения на заседаниях Окружных советов.

Вопросы исполнительской дисциплины продолжают оставаться сложно решаемыми. Этот аспект относительно исполнения решений координационных совещаний руководителей правоохранительных органов рассмотрен в статье

А.Ю. Гулягина[193].

На основании изучения, анализа и обобщения значительного ряда нормативных правовых актов и источников научной литературы диссертантом подготовлен авторский проект приказа МВД России, в который внесено право руководителей территориальных органов МВД России издавать необходимые организационно-распорядительные документы по организации исполнения решений Окружных советов. Полагаем, это будет способствовать повышению дисциплины и ответственности исполнителей.

Как один из вариантов совершенствования ведомственного контроля, возможно в рамках кураторства заместителей Министра их личное участиев работе заседаний Окружного совета, что позволит усилить конкретность и предметность принимаемых решений, повысить качество и эффективность деятельности органов внутренних дел. Для этого потребуется внесение дополнений в соответствующий приказ МВД России от 12.07.2012 г. № 690 о полномочиях руководства МВД России (за исключением Северо-Кавказского федерального округа). Это предложение не противоречит пункту 16 Регламента МВД России, утвержденного

приказом МВД России от 17 октября 2013 г. № 850.

Для организации работы Окружных советов важен отечественный опыт сотрудничества в правоохранительной сфере. По высшему представительскому собранию участников и комплексу рассматриваемых проблем отличаются Всероссийские координационные совещания руководителей правоохранительных органов, проведенные с участием Президента России, Г енеральной прокуратуры, МВД России, ФСБ России, ФТС России, ФСИН России, ФССП России и Следственного Комитета России. Этим совещаниям предшествует значительная подготовительная работа[194], позволяющая максимально объективно составить представление о положении дел по рассматриваемым вопросами выработать конкретные меры по улучшению положения дел.

Так, в 2006 году такое совещание было посвящено вопросам противодействия преступности, эффективности раскрытия преступлений. Высокая оценка была дана передовому опыту такой формы организации работы, как постоянно действующие следственно-оперативные группы. Детально обсуждались проблемы совершенствования правовой базы, обозначена необходимость выработки эффективного механизма координации на государственном уровне для ее наступательности и активности[195] [196].

В 2011 г. рассматривалась тема «О неотложных мерах по противодействию преступности, усилению охраны общественного порядка, активизации профилактики противоправного поведения». На этом совещании Президент России обратил

з

внимание на проблемы согласованного противодействия преступности .

Таким образом, отметим: при координации возможности каждого правоохранительного органа только увеличиваются при условии добросовестного и профессионального выполнения согласованных решений. Для субъектов Российской Федерации характерно наличие общих проблем противодействия преступности (наркомании, организованной и экономической преступности, в сфере посягательств на природные ресурсы), профилактики правонарушений несовершеннолетних и др. Это определяет приоритет совместной деятельности, создаются предпосылки для осуществления межрегиональной координации правоохранительной деятельности в масштабах федерального округа.

При экспертной оценке приоритетности задач и функций, требующих обеспечения на межрегиональном уровне координации деятельности территориальных органов МВД России, предпочтения респондентов были отданы следующим видам деятельности (в порядке убывания): обезвреживание банд и иных незаконных вооруженных формирований, имеющих межрегиональный характер (44,9%); розыск и задержание особо опасных и вооружённых преступников, особо важные оперативно-розыскные мероприятия и следственные действия (42,8%); обеспечение нормальной работы органов власти и управления в субъектах Российской Федерации, восстановление нарушенного общественного порядка и общественной безопасности, пресечение массовых беспорядков (42,4%); борьба с незаконным оборотом наркотиков (39,9%);профилактика, предупреждение и пресечение террористических акций (39,6%) и др.

Следует отметить, что в деятельности органов внутренних дел взаимоотношения с иными государственными органами имеют значение практически по всему многообразию выполняемых ими задач, к примеру, при решении вопросов противодействия торговле людьми, незаконному вывозу природных ресурсов (пограничная и таможенная службы) и другие.

Немаловажное значение при этом экспертами отведено выбору форм сотрудничества. Наиболее эффективными в координационной деятельности признаны: координационные совещания (58,0%), разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности (49,8%). На высоком уровне эффективности находятся такие формы, как издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем (40,3%); обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью (39,9%); проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений (38,5%).

Подводя итог, отметим: в ходе исследования доказана необходимость координации на межрегиональном уровне, реализация которой возможна в рамках деятельности Окружных советов. В ходе рассуждений рабочая гипотеза проверена и подтверждена мнениями, полученными в ходе экспертного опроса.

Выводы:

1. Окружные советы в силу объективно существующей потребности в совершенствовании управления территориальными органами МВД России возможно рассматривать в качестве субъектов координации на межрегиональном уровне, с учетом надлежащего нормативного регулирования их деятельности.

2. Организационное обеспечение деятельности Окружных советов представляет собой совокупность средств и методов, направленных на создание необходимых условий их функционирования (организационные и обеспечивающие вопросы). Разработанная автором схема организационного обеспечения Советов предусматривает наличие для этого участников процесса межрегиональной координации (полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах, МВД России, территориальные органы МВД России в федеральных округах) и установленных видов деятельности по компетенции Окружных советов среди их участников.

3. Вопросы совершенствования ведомственного контроля в органах внутренних дел имеют важное значение. Возможно установление кураторства со стороны руководства МВД России за деятельностью Окружных советов в целях повышения исполнительской дисциплины территориальных органов МВД России, в том числе по исполнению принимаемых на заседаниях Окружных

советов решений. В развитие этих решений допускается издание территориальными органами МВД России правовых актов.

2.3.

Помощь с написанием академических работ
<< | >>
Источник: ИВАЩУК Александра Владимировна. МЕЖРЕГИОНАЛЬНАЯ КООРДИНАЦИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ МВД РОССИИ (ПРАВОВОЙ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ АСПЕКТЫ). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2018. 2018

Еще по теме Советы руководителей территориальных органов МВД России в федеральных округах как субъекты межрегиональной координации:

  1. Глава 2. ФОРМИРОВАНИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА МЕЖРЕГИОНАЛЬНОЙ КООРДИНАЦИИ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ МВД РОССИИ
  2. ИВАЩУК Александра Владимировна. МЕЖРЕГИОНАЛЬНАЯ КООРДИНАЦИЯ ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ОРГАНОВ МВД РОССИИ (ПРАВОВОЙ И ОРГАНИЗАЦИОННЫЙ АСПЕКТЫ). Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Москва - 2018, 2018
  3. Направления оптимизации компетенции начальника территориального органа МВД России на районном уровне как субъекта организации правоохранительной деятельности
  4. Роль руководителя территориального органа МВД России на районном уровне в организации научно-методического обеспечения правоохранительной деятельности
  5. Глава 2. Совершенствование деятельности руководителей территориальных органов МВД Республики Таджикистан по предупреждению дисциплинарных правонарушений и преступлений среди личного состава
  6. § 2. Формы взаимодействия в приграничном сотрудничестве территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере оперативно-розыскной деятельности
  7. § 1. Система приграничного сотрудничества территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере оперативно-розыскной деятельности
  8. Методическое обеспечение межрегиональной координации правоохранительной деятельности органов внутренних дел
  9. § 2. Правовая основа приграничного сотрудничества территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере оперативно-розыскной деятельности
  10. Совершенствование правового регулирования механизма межрегиональной координации правоохранительной деятельности органов внутренних дел
  11. § 3. Современное состояние приграничного сотрудничества территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере оперативно-розыскной деятельности
  12. Сущность приграничного сотрудничества территориальных органов МВД России с компетентными органами иностранных государств в сфере оперативно-розыскной деятельности
- Авторское право - Административное право, финансовое право, информационное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Гражданский процесс; арбитражный процесс - Гражданское право; предпренимательское право; семейное право; международное частное право - Договорное право - Избирательное право - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право, муниципальное право - Корпоративное право - Медицинское право - Международное право, европейское право - Налоговое право - Наследственное право - Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право - Римское право - Страховое право - Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право; право социального обеспечения - Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право - Уголовный процесс; криминалистика и судебная экспертиза; оперативно-розыскная деятельность - Финансовое право - Юридические науки -