<<
>>

2.2 Ошибки в нормотворческой деятельности органов внутренних дел: понятие и причины

К сожалению, качество законодательства Российской Федерации, регулирующего сферу внутренних дел, не в полной мере соответствует современным требованиям. Оно содержит значительное количество бланкетных, а также дублирующих и противоречащих друг другу материальных и процессуальных норм права.

Имеют место пробельность и коллизионность в нормативно-правовом регулировании оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел. Не завершен процесс систематизации, консолидации и кодификации нормативных правовых актов МВД России.

Следует отметить, что не отлажен и практически не используется механизм правового мониторинга. Не определены четкие критерии оценки эффективности применения нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов внутренних дел. Безусловно, все это является препятствием для своевременного реагирования на возникающие потребности в правовом регулировании сферы внутренних дел с учетом меняющихся условий жизни личности, государства и общества.

Несовершенство принятого закона обычно связывают с законотворческими ошибками.

Законотворческая ошибка - это результат несоблюдения законодательным органом общепринятых правил, стандартов и требований в области разработки и принятия законодательных актов. Проблема законотворческих ошибок имеет важное научное и практическое значение. С ее решением связано правильное определение совокупности дефектов, недочетов и изъянов в законах, которые могут быть отнесены на счет деятельности правотворческих органов. Однако не всякий недостаток действующих законов является результатом упущений законотворческого органа. В принятии качественных законов немаловажную роль играет уровень развития науки и состояние научных исследований.

Весьма интересной и справедливой является точка зрения В.М. Баранова и В.М. Сырых о том, что в нормативно-познавательной деятельности следует разграничивать две, хотя и взаимосвязанные, но все-таки различные по своим целям и результатам стадии - процесс познания объективных закономерностей и подготовку проекта нормативного правового акта.

Первая стадия находится за пределами правотворческого процесса, однако является одним из важнейших этапов процесса формирования права[183].

Одной из гарантий эффективного действия проектируемых новелл является стремление законодателя к тому, чтобы его нормативные правовые акты максимально полно соответствовали объективным закономерностям. Общеизвестно, что законодатель непосредственно не проводит научных исследований по выявлению необходимых закономерностей. Он оперирует лишь имеющимися теоретическими знаниями, а также сведениями о результатах действия норм права и о законотворческой практике зарубежных стран.

Объединяя все имеющиеся сведения в концепцию законопроекта, законотворческий орган выражает в проектируемых новеллах теоретические знания об объективных закономерностях, а значит, уровень закона не может быть выше имеющихся в данный момент теоретических знаний. Если же последующее развитие науки выявит новые закономерности, требующие совершенствования тех или иных норм права, вряд ли можно будет говорить о таких нормах, как законотворческие ошибки. В данном случае неэффективное правовое регулирование является следствием концептуальной ошибки, вызванной пробельностью или дискуссионностью научных знаний, а не законотворческой ошибкой.

По мнению ученых, законотворческие ошибки относятся к иной сфере познавательной деятельности и связаны с недостатками и упущениями, возникшими на стадии проектирования норм права, переводом имеющихся представлений о социальных и юридических закономерностях в систему нормативно-правовых установлений. Несмотря на то, что проектирование любого закона - это творческий процесс, его результаты должны отвечать определенным, достаточно формализованным критериям - положениям Конституции РФ, федеральным законам и общепризнанным нормам международного права, а также правилам юридической техники, логики и грамматики.

Юридическая техника представляет собой достаточно сложную систему требований к официальным реквизитам, структуре, содержанию нормативного правового акта, системным связям норм как внутри самого закона, так и с другими законодательными актами, к стилю законодательства.

Отступление от правил юридической техники, русского литературного языка и формальной логики при подготовке закона неизбежно порождает законотворческие ошибки, в результате которых возникают пробелы или противоречия, нечеткие или неясные правовые предписания. Качественно подготовленный акт обязан быть безупречным не только по содержанию, но и по форме - способу изложения нормативных предписаний в тексте закона. Текст закона должен быть ясен и понятен максимально большому числу должностных лиц и граждан. Выполнение данной задачи возможно только при условии соблюдения грамматических правил современного русского языка.

Важным показателем качества законов является соблюдение принципов формальной логики, что обеспечивает последовательное развитие мысли законодателя как внутри отдельного акта, так и в процессе его согласования с действующими нормативно-правовыми регуляторами, позволяет избегать логических ошибок в определениях, правильно оперировать научными понятиями и терминами.

Несоблюдение правил юридической техники, формальной логики и грамматических правил русского языка в области нормотворчества порождает соответствующие ошибки. Серьезным недостатком норм права является несоответствие их содержания общепризнанным мировым сообществом нормам, международным стандартам в области прав и свобод человека и гражданина. Другие нормотворческие дефекты связаны с неправильным выбором формы нормативного документа, неверным выбором юридической конструкции. Наряду с этим, «серьезной проблемой является отсутствие в положениях, правилах, регламентах и иных ведомственных нормативных актах механизма их воплощения в жизнь»1.

Распознаются нормотворческие ошибки благодаря анализу качества принятого и действующего нормативного правового акта. Процесс доказывания нормотворческой ошибки не требует сложных теоретических и эмпирических обоснований и основан на правилах формальной логики - достаточно определить факт несоблюдения общепризнанного правила юридической техники, логики или грамматики.

Наличие юридических и социальных последствий является необходимым признаком нормотворческих ошибок.

Однако не всякое отступление от общепризнанных правил является ошибкой. Вместе с совершенствованием и развитием нормотворчества происходит развитие и системы его оценок. Соответственно там, где отступление от устоявшихся правил не влияет на качество закона или даже улучшает его, нет и никаких оснований для признания такого отхода нормотворческой ошибкой. Напротив, такие действия следует рассматривать как передовой опыт, благоприятно воздействующий на нормотворческий процесс и регулирование общественных отношений.

Следовательно, нормотворческой ошибкой является такое отступление от правил юридической техники, логики или грамматики, которое ума- \Арзамасов Ю.Г. Ведомственные кодификационные акты: ценность, виды, дефекты, проблемы повышения эффективности // Кодификация законодательства: теория, практика, техника: материалы Международной научно-практической конференции / Под ред. В.М.Баранова, Д.Г. Краснова, Н.Новгород, 2009. С. 215.

ляет качество нормативного правового акта, вызывает затруднения в толковании его положений и препятствует его реализации в конкретных общественных отношениях.

Представляется, что для наиболее полного изучения нормотворческих ошибок необходимо привести их типологию и специфические признаки, характеризующие наиболее распространенные виды нормотворческих ошибок.

В юридической литературе представлен ряд заслуживающих внимания классификаций законотворческих ошибок[184] [185]. Наиболее подробную, по нашему мнению, классификацию законотворческих ошибок предложил В.М. Сырых . Он акцентировал внимание на типологии законотворческих ошибок по видам нарушений правил, требований и предложил делить такие ошибки на три больших класса - юридические, логические и грамматические. В свою очередь, каждый из классов может быть разделен на отдельные подвиды.

В первую очередь, рассмотрим ошибки, которые чаще всего допускаются - юридические. Они являются следствием отступления от каких-либо правил юридической техники. Данные правила распространяются на все стадии нормотворческого процесса, а также содержать требования к содержанию и форме проектируемого нормативного правового акта. В.М. Сырых, на основе анализа законов Российской Федерации, выделяет следующие виды юридических ошибок: ошибки в проектировании механизма правового регулирования, пробелы, избыточная нормативность, нарушение стиля, коллизии между отдельными законами, фактографические ошибки. К сожалению, юридические ошибки присущи и ведомственным нормативным актам.

В механизме правового регулирования основная роль отводится специальным правовым средствам: дозволениям, запретам, полномочиям государственных органов, организаций и должностных лиц, стимулам, санкциям, мерам по совершенствованию деятельности правоохранительных органов, правам и обязанностям граждан, без которых невозможна реализация правовых предписаний. Ведомственные нормативные акты призваны конкретизировать положения норм законов и иных нормативных актов высших органов государственной власти, организационно обеспечивать действие законов.

Законодатель, оценивая конкретные исторические условия, должен выбрать и отразить в законопроекте именно те правовые средства, которые позволили бы устранить такие негативные факторы, как невысокий уровень правовой культуры, правовой нигилизм, недостаточно активную деятельность представителей исполнительных, контролирующих и правоохранительных органов. В противном случае, данные факторы «перевесят» правовые средства и результаты действия закона будут менее значимы, чем планировал законодатель.

Специфичность данных ошибок состоит в том, что они не вытекают непосредственно из текста закона. Они труднодоказуемы и проявляют себя в процессе применения, исполнения закона; их практически невозможно нейтрализовать даже на стадии разработки законопроекта, так как они основаны на предположениях законодателя и не подкрепляются необходимой эмпирической базой. Ошибок этого вида можно избежать, направляя законопроект на научную экспертизу, проводя по нему парламентские слушания, осуществляя, при необходимости, локальный эксперимент, используя социологические методы для прогноза его жизнеспособности и необходимости.

По проектам нормативных правовых актов МВД России при необходимости выясняются мнения других федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций. К тому же, в целях выяснения общественного мнения по решению руководства Министерства проект нормативного правового акта может быть опубликован в печатных средствах массовой информации или по отдельным его положениям может быть проведен соответствующий опрос населения; а для достижения более качественной и глубокой проработки проекта нормативного правового акта вопросы, относящиеся к предмету его правового регулирования, или проект нормативного правового акта в целом может быть вынесен для обсуждения на заседание Экспертного совета Министерства внутренних дел Российской Федерации по вопросам нормотворческой работы[186].

Достаточно распространенной юридической ошибкой является декларативная норма, не способная воплотиться в конкретных отношениях. Юридическая техника требует полного регулирования соответствующей сферы общественных отношений, установления всей совокупности норм по предмету правового регулирования. Там, где образуется пробел, разрываются системные связи между правовыми нормами и создаются ситуации, когда субъективное право, предоставленное законом, не может быть реализовано в конкретных отношениях.

В российском законодательстве последних лет заметно усилилась такая негативная тенденция, как обесценивание норм права. Впервые на девальвацию норм права обратил внимание Ю.А. Тихомиров, констатировав тот факт, что законодательные нормы «механически воспроизводятся в других актах, произвольно истолковываются, применяются с отступлениями от смысла, остаются без внимания или не реализуются вообще»[187] [188]. Более всего данная тенденция проявляется среди норм, устанавливающих юридическую ответственность.

Как справедливо отметил Р.К. Надеев, «законодатель почти всегда предусматривает в законе специальную норму, устанавливающую ответственность за нарушение положений принятого закона. Однако чаще всего дело сводится к повторению общеизвестной истины, что виновные лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации» .

Неоправданное дублирование нормативных предписаний нарушает один из основных принципов юридической техники - максимальная экономия норм при изложении правовых предписаний, недопущение каких-либо повторов. Отступление от данного принципа приводит к увеличению объема действующего законодательства, затрудняет поиск необходимых норм и усложняет работу правоприменителя.

По мнению Ю.Г. Арзамасова, « ... негативное отношение к ведомственным нормативным актам связано с их неимоверным количеством. Так, например, по данным Минюста России действует более 60 тысяч ведомственных нормативных актов. Помимо этого, следует сказать, что на сегодняшний день еще не отменены такие акты, в которые внесено более 50 различных изменений и дополнений»1. Следовательно, разобраться в них и выбрать необходимую норму права довольно трудно даже высококвалифицированным юристам. Представляется, что в целях повышения эффективности применения ведомственных нормативных актов следует проводить систематизацию данного блока документов.

Закон, являясь официальным документом государства, характеризуется своеобразием стиля, призванным обеспечить точное и ясное закрепление воли законодателя в форме общеобязательных властных велений, предписаний. Текст закона «не доказывает, не объясняет, не убеждает, а властно предписывает субъектам права определенное поведение, формулирует тре-

Л

бования, общеобязательные предписания» . Нормативность - это свойство законодательного текста, которое выражается в закреплении нормативных предписаний (например, «разрешено», «требуется» и «запрещено»).

Вместе с тем, стиль закона - это не просто расстановка и подбор слов, составляющих властные предписания, текст должен быть лаконичным, пре- [189] [190] дельно четким, не допускающим двусмысленности и многозначности терминов и понятий. Предписания закона не должны быть обтекаемыми, абстрактными. Аналогично и текст проекта нормативного правового акта МВД не должен содержать общих формулировок типа: «повысить внимание», «решительно улучшить» и т.п.

«Стиль закона - это концентрированная, четко и однозначно выраженная языковыми средствами воля законодателя на разрешение или запрет того или иного действия субъекта права»[191]. Внимательное изучение текста проекта нормативного правового акта соответствующими специалистами - лингвистами, юристами - позволяет выявить и устранить нарушение стиля.

Одним из условий эффективного действия нормативных правовых актов МВД является согласованность проектируемых новелл с системой действующего законодательства. В противном случае, действующее законодательство будет содержать взаимоисключающие нормы, противоречия и станет разбалансированным. Достаточно распространенной юридической ошибкой являются фактографические ошибки. Их характеризует:

- неточное указание отдельных реквизитов закона,

- ссылки на уже утратившие силу законы или их отдельные нормы,

- ссылки на законы, которые не имеют отношения к предмету регулирования исходного закона и не содержат необходимой для данной ситуации правовой информации.

Имеют место случаи, когда в законах указывается официальное наименование какого-либо органа государственной власти, который впоследствии упраздняется или реорганизуется и существует уже с другим названием, что ведет к необходимости вносить в закон соответствующие изменения.

Иногда законодатель не учитывает отдельные обстоятельства, играющие важную роль для содержания и жизнеспособности проектируемых норм, вследствие чего возникает необходимость вносить дополнения и изменения в недавно принятый закон. В итоге норма либо получает более широкое действие, чем планировал законодатель, либо, напротив, не охватывает всех общественных отношений, которые по логике вещей должны были подпадать под действие данной нормы.

Другим видом нормотворческих ошибок являются логические ошибки. Они возникают в результате несоблюдения принципов и законов формальной логики при подготовке и принятии нормативных правовых актов. Можно мыслить достаточно верно и не зная формальной логики. Однако, «когда необходимо подготовить законопроект, интуитивного логического мышления оказывается недостаточно, особенно там, где логические приемы, правила играют решающую роль и остаются единственным критерием оценки правильности мышления»[192] [193].

Прежде всего, это касается правил оперирования понятиями, употребления научных терминов, формулирования определений, логически последовательного изложения материала по отдельным частям законопроекта.

Анализ законодательства Российской Федерации и ведомственных нормативных актов свидетельствует о значительных отступлениях от элементарных правил формальной логики. Наиболее характерными логическим ошибкам являются следующие: логические противоречия; нарушение соразмерности определения понятий; использование понятий не в соответствии с их общепринятым значением; определение неизвестного через неизвестное; тавтология.

Суть логических противоречий заключается в том, что один и тот же предмет (субъект, явление), взятый в одном и том же отношении, в один и тот же период времени, интерпретируется различным образом. В результате чего нормативно-правовое предписание становится неопределенным, расплывчатым, двусмысленным.

Законотворческие ошибки выявляются после принятия закона, его опубликования или в процессе законоприменения. Например, с многочисленными юридическими и грамматическими ошибками были приняты и официально опубликованы часть первая и отдельные главы части второй Налогового кодекса РФ. Они устранены в установленном порядке, т.е. путем внесения законом соответствующих изменений.

Причины законотворческих ошибок можно классифицировать как объективные и субъективные.

К объективным можно отнести коренные изменения, происшедшие за последние годы в российской правовой системе, и связанные с ними пробелы в отечественной теории государства и права; необходимость в короткие сроки заново создавать или обновлять практически все отечественное законодательство; недостаточную правовую культуру населения в целом и многих участников законодательного процесса на федеральном уровне; несовершенство законодательной процедуры, установленной регламентом Г осу- дарственной Думы РФ.

Среди субъективных причин можно отметить поспешность в рассмотрении и принятии законов, нарушение технологии и недостаточно четкую регламентацию законодательного процесса, незнание многими субъектами и участниками законопроектной деятельности действующего законодательства, методологии, методики законотворчества, правил юридической техники и современного русского литературного языка, несоблюдение или игнорирование отдельными участниками законодательного процесса установленных или выработанных на практике процедур создания законов.

Приведенный перечень законотворческих ошибок не исчерпывает, конечно, всего их многообразия. Приведенные факты убедительно свидетельствуют о том, что повышение качества законов - насущная задача правовой науки и законотворческой практики, решить которую в рамках традиционных процедур затруднительно. Стремление законодателя создать эффективно действующую систему норм права, обеспечивающих стабильность и правопорядок в обществе, требует дальнейшего развития всех проблем нормо- творческой деятельности. Особую значимость приобретают проблемы качества закона, то есть совокупности необходимых признаков, свойств, присущих ему как эффективно действующему регулятору общественных отношений.

Кроме того, особого внимания требуют вопросы правового обеспечения сферы взаимодействия органов внутренних дел с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. При рассмотрении законопроектов и проектов нормативных правовых актов не всегда должным образом отстаиваются интересы системы МВД России.

Уяснение общего понятия законотворческих ошибок является одним из этапов полного и всестороннего познания причин и конкретных видов нарушений, допускаемых законодателем. Дальнейшее развитие и обогащение исследуемого понятия может быть осуществлено за счет типологии законотворческих ошибок и выявления специфических признаков, характеризующих отдельные наиболее устойчивые виды таких ошибок.

Предлагаем авторское определение ошибки в нормотворческой деятельности органов внутренних дел, под которой понимается отклонение от сформулированного юридической наукой и практикой стандарта, игнорирование принципов построения, пренебрежение терминологической определенностью, необоснованное расширение допуска пределов нормативного регулирования, профессиональное заблуждение. Помимо этого, ошибки в нормотворческой деятельности органов внутренних дел связаны с несоблюдением требований формальной логики и грамматических правил русского языка. Уяснение общего понятия ошибки в нормотворческой деятельности органов внутренних дел является этапом полного и всестороннего познания причин и конкретных видов нарушений, допускаемых субъектом нормотворчества.

Юридическая техника содержит достаточно развитую систему требований, ориентирующих на правильный выбор юридических средств в процессе проектирования законов. Однако не всегда эти требования находят творческое применение и обеспечивают подготовку эффективно действующих законов.

Недостаточно высокий престиж федеральных законов в современный период обусловливается не только кризисным состоянием экономики и политики. Существенную роль здесь играет и декларативность многих законодательных новелл, не имеющих надлежащих средств их перевода в конкретные правоотношения. В частности, встречаются нормы, в которых субъективным правам не корреспондирует соответствующая юридическая обязанность, отсутствуют сколько-нибудь значимые стимулы правомерного поведения, устанавливаются малоэффективные санкции.

Законодательство, нормы которого недостаточно органично согласованы между собой, порождает разнобой в правоприменительной практике, создает дополнительные трудности для реализации субъективных прав в конкретных отношениях, усиливает негативное отношение правоприменителей и граждан к действующим законам.

Риск законотворческих ошибок значительно снижается, если подготовка законопроекта осуществляется в соответствии с правилами юридической техники. Эти правила закреплены в уже упоминавшемся нами Постановлении Правительства РФ от 13 августа 1997 г., утвердившим «Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их регистрации», а применительно к Министерству внутренних дел - в Приказе МВД РФ от 27 июня 2003 г. № 484 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России»[194]. Кроме того, эти правила синтезированы и обобщены в рекомендациях ученых и практиков, занимающихся законотворческой деятельностью, и считаются общепринятыми и обязательными потому, что отступление от них или их игнорирование неизбежно ведет к снижению качества принимаемых законов, их неэффективности.

2.3.

Помощь с написанием академических работ
<< | >>
Источник: ПАВЛОВА Ксения Евгеньевна. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА КАК АТРИБУТ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (НА ПРИМЕРЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ). Д И С С Е Р Т А Ц И Я на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Белгород - 2016. 2016

Еще по теме 2.2 Ошибки в нормотворческой деятельности органов внутренних дел: понятие и причины:

  1. 2.1. Теоретические основы формирования юридической техники в нормотворческой деятельности органов внутренних дел
  2. Особенности разрешения коллизий в нормотворческой деятельности органов внутренних дел
  3. ГЛАВА 2. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНОЛОГИЯ В НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ
  4. Понятие и виды контрольно-надзорной деятельности при производстве дознания в органах внутренних дел
  5. ПАВЛОВА Ксения Евгеньевна. ЮРИДИЧЕСКАЯ ТЕХНИКА КАК АТРИБУТ НОРМОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ (НА ПРИМЕРЕ ОРГАНОВ ВНУТРЕННИХ ДЕЛ). Д И С С Е Р Т А Ц И Я на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Белгород - 2016, 2016
  6. Организация координации деятельности органов внутренних дел - отечественный и зарубежный опыт
  7. 3.2. Использование методов противодействия в практической деятельности органов внутренних дел
  8. Методическое обеспечение межрегиональной координации правоохранительной деятельности органов внутренних дел
  9. Координация правоохранительной деятельности органов внутренних дел как объективная необходимость
  10. Совершенствование правового регулирования механизма межрегиональной координации правоохранительной деятельности органов внутренних дел
- Авторское право - Административное право, финансовое право, информационное право - Административный процесс - Арбитражный процесс - Банковское право - Вещное право - Гражданский процесс; арбитражный процесс - Гражданское право; предпренимательское право; семейное право; международное частное право - Договорное право - Избирательное право - История государства и права - История политических и правовых учений - Конкурсное право - Конституционное право, муниципальное право - Корпоративное право - Медицинское право - Международное право, европейское право - Налоговое право - Наследственное право - Природоресурсное право; аграрное право; экологическое право - Римское право - Страховое право - Судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура - Таможенное право - Теория государства и права - Трудовое право; право социального обеспечения - Уголовное право и криминология; уголовно-исполнительное право - Уголовный процесс; криминалистика и судебная экспертиза; оперативно-розыскная деятельность - Финансовое право - Юридические науки -